精英性长期以来是人民政协协商民主的本色特征，而进入21世纪以来，杭州地方人民政协协商民主出现了精英与大众互动化治理的创新实践，改变了传统的政协精英群体单方治理状态，引入普通公民的参与角色作用，在地方政协协商民主实践史上具有重大意义。本文围绕杭州政协精英与大众互动化治理的创新实践，梳理这种互动化治理的构成，提供互动化治理的发生动力学分析，阐释其具有的功能与价值，揭示互动化治理的发展困境与局限，为推动完善地方政协协商民主的这种互动化治理提供思考。

一、杭州政协精英与大众的互动化治理实践构成

所谓的地方政协协商民主精英与大众的互动化治理，特指地方政协的履职主体，包括地方人民政协及其政协委员，政协常务工作人员，以及相关政府及其职能部门的官员，为科学有效地履行政协职能，推动政协协商民主政治，而与没有特定政治参与身份的普通公民进行的互动沟通与信息交流活动，这种活动具有政府决策过程的咨询政治性质，也具有大众参与的性质。杭州政协协商民主政治的互动化治理创新实践是适应了人民政协政治协商、参政议政和民主监督的职能需要，也适应了配合地方党政中心任务推进工作的需要，特别是顺应了21世纪的中国开放社会和市场经济的发展而产生的，是一种2000年以来迅速发展起来的政协协商民主制度创新，而这种创新性互动化治理主要包括三个方面的实践构成，也担负着简明的协商政治任务。

（一）杭州政协精英与大众互动化治理创新实践的构成

杭州政协精英与大众互动化治理创新实践主要包括听证互动、网络互动和政协组织基层延伸性互动三方面构成。

1.听证互动

听证互动指的是在中国改革开放进程中，地方政协协商民主中出现的精英与大众间的互动化治理。随着中国改革开放和市场经济的发展，社会利益分化和利益博弈催生听证在中国政府决策中的兴起。1996年《行政处罚法》颁布后，听证会开始在一些地方出现。该法第一次明确规定把听证制度纳入到行政执法的程序中。浙江作为市场经济较为发达的省份，迅速地跟上了中国听证的发展进程。1996年12月2日杭州施行《杭州市行政处罚听证程序实施规定》。1997年7月1日浙江全省施行《浙江省行政处罚听证程序实施办法》，其规定：“本办法适用于本省行政区域内拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）以及与听证相关的单位和个人。”自1997起，不到10年间，浙江构建了涵括行政、立法、司法和信访等在内，比较完善的听证参与规范体系。

地方政协履职从来就是围绕着地方政府的中心任务进行政治协商、参政议政和民主监督，在地方政府过程引进听证参与的背景下，杭州政协也在配合政府过程的各个决策程序，开展听证参与，强化履职上与普通公民的互动沟通和意见交流，从而使得杭州市政协进入了精英与大众互动化治理的听证互动时代。而人民政协作为协商民主的专门场所和平台机制，与听证互动治理具有更多的契合性和优势。从2010起，杭州市政府体制内的听证参与实践越来越多地放置人民政协协商民主平台，使得杭州政协听证互动化治理进入繁荣阶段，频频应用于价格听证和地方立法听证。杭州政协听证互动化治理具有体制性、规范性、正式性，是传统的政协与党政间的常规性会议沟通机制的延伸与扩大，主要运用于杭州市正式的区级及其以上的杭州政协组织的议政会，特别是杭州市级组织的民主议政会。杭州市政协听证互动化治理的核心是杭州政协及其委员，联合政府及其职能部门官员举行民主议政会，吸收若干市民代表或居民或者基层干部群众进行互动沟通，为地方政府决策提供决策咨询。杭州政协听证互动，如表1，通常以政协委员及其常务工作人员和政府及其职能部门的官员为主，加上少数市民代表构成听证主体。政协听证互动化治理通常运用于涉及民生的价格听证和地方重大建设项目听证，以及地方立法规范听证。例如2011年，3月25日，杭州市政协召开稳定市场物价议政会。听证参加人参会情况如下：杭州市八届政协主席孙忠焕做讲话。市委常委、常务副市长杨戌标到会听取意见。杭州市政协副主席朱祖德主持会议。市政协副主席张鸿建、俞国庆、赵光育、张必来，秘书长王玉明出席。 杭州市八届市政协副主席施锦祥，市政协副秘书长，各专委会主任、专职副主任，办公厅、研究室副主任；市发改委、财政、物价、食品药品监管、质量技术监督、贸易、工商等部门负责人和市民代表参加会议。参会的政协委员和市民代表对做好物价稳定工作，保障老百姓的“米袋子”和“菜篮子”提出意见和建议。孙忠焕要求市政协各参加单位和广大委员树立“关注民主、履职为民”理念，为稳定市场物价献计出力。杭州市副市长杨戌标承诺市政府及有关部门将积极采纳意见建议，确保参政议政成果取得实效。

2.网络互动

政协网络互动是典型的政协与政协委员和可能的政府官员与没有特定政治身份的普通公民进行的互动化治理的模式，包括两种基本形式，一种是政协民主议政会比如价格听证和重要公共项目建设民主议政会进行网络直播，与网民互动；一种是各级政协委员和政协常务工作官员，设立网上议政厅，就一些重要的官民共同关心的话题进行讨论，为政府决策收集民众的意见和建议。前者如2009年11月17日杭州市政协举行的网络民主议政会“统筹城乡一体化发展、推进社会主义新农村建设”。这是杭州政协历史上首次网络民主议政会，首次进行网络直播。该次网络民主议政会的参与者包括杭州市政协主席、副主席1名 ，杭州市政府相关领导，以及杭州市发改委、市经委、市建委、市农办、市劳动保障局、市财政局、市农业局、市规划局、市环保局、市文广新闻出版局、市卫生局、市教育局、市民政局等有关部门的负责人，还有部分来自基层的乡镇村干部，以及杭州市政协委员，共20余位与会人员。参与直播的网络媒体有杭州网、杭州政协网。该次民主议政会，共有303位网友跟帖留言，收到305条网友互动留言。时任杭州市政协主席孙忠焕对该网络民主议政会进行评价，认为“民主议政会关注农村和基层、问计农村和基层，实行网络议政，是人民政协协商民主与基层民主、网络民主相结合的一次有益探索，充分发挥了人民政协这一民主形式的作用和优势。”后者如，2013年7月25日开设的余杭区政协委员网络议政制度。所谓政协委员网络议政制度就是余杭区政协以拓宽履职渠道、激发委员主体性、密切委员群众联系为目的，依托余杭区政协门户网站，建立了“委员网上议政厅”，作为委员与市民增进了解、共同议政的平台。余杭区政协从不同界别选取4名有代表性的委员，为其开设个人主页，并由委员自主管理和更新。委员可以在上面展示履职活动、分享履职成果，并定期推出区域内的热点问题、民生话题，供市民交流讨论，比如《元芳，“一村一品”的农村文化礼堂建设，你怎么看？》、《公共自行车，爱你没商量》等。互动性是议政厅的亮点:网友可即时对委员提出的话题进行投票、留言，也可根据话题内容进行“网友献计”，还可直接在页面上与委员实时QQ聊天。 委员网络议政制度设立后，网民参与积极，提出农村文化礼堂，不能走“花俏”路线，不能做表面文章，不能做领导面子工程。要符合农民需求，贴近农村实际。网友们阅读完委员网上议政厅的话题后纷纷写下留言，短短5天内达到了近300条。议政厅推出后受到良好反响。自2013年7月25日上线后五天内，累计达到4000多次的浏览量，平均日浏览量660次，投票近400次。余杭区政协委员网络议政表现了政协精英与大众的互动化治理的大众信任性、可行性与效应性。网友大多对委员这种直面群众、倾听百姓心声的形式表示了肯定，话题是群众平时关心的小事，但“接地气”。委员们也表示，受到网友热情的支持和鼓舞，会及时将好的建议转化成建言成果，架起下情上达的桥梁。网络互动化治理因其成本低，公民参与时间安排也比较灵活，以及网络信息收集、保存、整理和分析的简便性和完整性，特别是能够容纳数量更多的不确定的民众参与，使得这种互动化治理模式在政协精英与大众互动治理中成为重要形式。

3.政协组织基层延伸性互动

所谓政协组织基层延伸性互动化治理，又叫政协街道工委委员联系社区群众制度，特指杭州市将政协组织拓展延伸到乡镇与街道行政层级，设立乡镇（街道）工委，让乡镇（街道)工委及其构成委员，围绕基层社会各种民众关注的公共事务，直接与没有特定政治身份的普通民众进行互动，交换信息和意见的一种精英与大众互动化治理创新形式。杭州政协组织基层延伸性互动化治理的主要活动是，杭州市街道（乡镇）政协工委以掌握民情民意，提升向党委政府建言献策的质量为目的，充分发挥自身优势，委派政协委员深入基层认真开展调查研究，倾听百姓诉求，反映民情民意的制度。这个制度的核心主体是街道（乡镇）政协委员和社区公民，是政协委员和社会公民之间的直接民主协商制度，其目的是政协委员直接与社区公民进行调查，合作协商，形成意见或建议，提交政协工委以便反映到地方党委政府决策中去，体现了基础性的协商民主。以杭州市西溪街道政协工委为例，其制度是：建立委员联系走访社区制度，为组织委员深入基层，积极参与社会管理搭建平台。一是明确组织和任务。将委员分成6组对口联系西溪街道12个社区，各联系小组每2个月联系社区至少1次，全年联系走访社区不少于6次。每组收集社情民意全年不少于5件。二是明确内容和形式。采用电话联系、上门走访、召开座谈会等形式联系社区，重点是收集基层社情民意，倾听民声、了解民意，反映民意。三是总结提升。街道政协工委每半年听取一次各小组的情况汇报，了解工作情况，收集汇总委员反映的重大事项和重大问题，并以意见建议案的形式向党委、政府及区政协反映，推动意见建议落实。政协组织基层延伸性互动化治理是杭州市政协的一种重要的制度创新，其将政协精英与大众的互动从传统的建制化行政层级直接伸延到乡镇（街道）一级，使得政协与大众的互动化治理具有显著的基层性、民生性、大众性和规模化，给传统的政协精英政治注入了直接的民意，也极大地扩展了公民参与的规模和效率。政协组织基层延伸将政协精英与大众互动化治理的中心从传统规范化精英政治与体制治理转移到基层社会，给政协组织和委员提供了与大众互动接触的更多的机会，无疑是政协精英与大众互动化治理的重要形式，是杭州市政协2000年以来最具创新性的精英与大众互动化治理形式。构成政协组织基层延伸性互动化治理的主体有乡镇（街道）政协工委及其政协委员、基层政府官员和基层民众。案例如2013年3月杭州拱墅区祥符街道工委汽车贸易议政。2013年3月初，杭州市拱墅区政协祥符街道工委牵头，组织走访了宝荣、德奥等15家汽车企业，很多经营者提议每年春季或夏季举办1次石祥路特色街“汽车节”。在祥符街道政协工委走访的基础上，2013年3月18日上午，拱墅区政协组织祥符街道工委与拱墅区商务局开展对口协商。拱墅区政协出面，把政协学联委、区商务局、祥符街道、政协祥符街道工委凑在一块，议一议，寻求共识、共谋发展。协商会上，大家围绕紧扣“一核三带四区多点”做文章、做大做强石祥路汽车贸易街区、集中精力办好第九届杭州（拱墅）汽车消费节等内容进行了坦诚交流，初步达成了进一步整合资源、搭建平台、加强合作，打响品牌等共识。接着，拱墅区商务局与祥符街道进一步对接，召开商家座谈会，制定方案，策划活动。拱墅区政协副主席金志明表示，作为基层政协组织，如何更好地发挥职能作用，推进精英与大众互动化治理，推动地方经济社会发展，是一个重大课题。杭州祥符街道政协工委立足发挥优势、反映民意、助推发展，是此次工委街道议政能够成功的重要基础。总体而言，这次街道政协工委议政活动中，参与者包括拱墅区政协、拱墅区政协学联委、拱墅区商务局，祥符街道办、政协祥符街道工委和汽车企业经营者，主体是祥符街道政协工委委员和企业经营者，是以拱墅区政协为主持人，街道政协委员、汽车商家为一方与拱墅区航务局、街道办为一方之间的议政会，体现了一定的公民主体性、直接民主性、社会自治性、合作协商性、程序性、妥协包容性、多元治理性和体制内参与性，具备精英与大众互动化治理的基本精髓。无疑，拱墅区政协组织的这次对口协商是地方政协精英与大众互动化治理的有益探索和实践，是一次展示杭州政协精英政治的一个拓展，是精英与大众互动化治理模式的基层式创新实践。

（二）杭州政协互动化治理的重要任务

围绕着政协履职需求，更好地进行政协协商 、参政议政和民主监督，实现地方政府决策科学化和民主化，促进民众有序参与，杭州政协精英与大众的互动化治理主要承担如下任务：

1.了解民情。通过政协精英与普通大众的互动，可以把握公民大众对政府各项决策和公共项目建设的认识、态度、情感和看法，获取大众对政府决策的认同度、支持度和满意度，也能够了解影响大众认同、态度和支持的各种地方性和基层性的风土人情和习惯，使得政府推进决策和项目建设，从社会风土人情出发，尊重民情和民意，提高政府决策的执行效度。

2.官民信息沟通与交流。现代社会治理具有复杂性和多变性，政府决策不可能单向度决策，而是应该尊重和理解民意，与民众进行可能的信息沟通与交流，特别是那些涉及民生性的重大决策，如水电、天然气的价格听证，又如垃圾焚烧项目工程和其他可能引发重大舆论的项目，更需要与大众进行信息沟通与交流。则通过政协精英与普通公民的互动，实现政府和官员与普通大众在政府决策和各项建设工程与项目上信息沟通和交流，把握大众的利益关切的，了解他们的意见和看法，也可以获取关于决策与项目的最为可能的信息和知识，从而有助提高政府决策的科学性和民意合法性。

3.促使精英与大众互动化治理走向模式化、制度化与规范化。政协精英与大众进行互动化治理是时代的要求，无疑具有重要的价值和意义，但是这种互动化治理需要探讨如何常态化，减少间歇性，则在精英与大众互动的活动进程中，需要不断形成互动化的有效模式，提高互动治理的规范化和制度化程度，从而以制度优化提高活动化治理的能力和效率。无疑，不断推进精英与大众互动化治理模式化、制度化和规范化，也是这种互动化治理的重要任务。

二、地方政协精英与大众互动化治理的发生动力学分析

地方政协协商民主中精英与大众的互动化治理在进入21世纪后的中国社会出现，有着深刻的时代烙印，是时代性与国情性的交汇反映，展示着中国基层社会治理与公民参与的现代化，与中国本土资源与全球性前沿治理价值的交互关系。中国地方政协精英与大众的互动化治理具有鲜明的发生学动力，准确认识这种发生学动力有助于正确认识政协精英与大众互动化治理实践的真实发展状况，精准判断其在中国社会治理和基层政治发展中的价值与意义。基于杭州政协实践个案，地方政协精英与大众的互动化治理的发生动力学分析基本如下：

（一）全球性治理运动的影响与冲击

从上个世纪90年代开始，在全球掀起了治理的浪潮，进入新世纪，这种浪潮借助互联网更是传播到世界的每一个角落，对世界各国治理产生深刻的冲击。所谓治理，其英文单词是“governance”，与传统的“统治”（governing）和“政府控制”（government）观念相区别开来。一般认为，治理的核心构件为：“第一，治理意味着政府组织已经不是唯一的治理主体，治理的主体扩展到政府以外的公共机构和私人机构；第二，治理中的权力运行方向发生变化，从单一向度的自上而下的统治，转向上下互动、彼此合作、相互协调的多元关系；第三，形成了多样化的社会网络组织，从事公共事务的公共治理；第四，政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变。”联合国在1997年的《分权的治理：强化以人民为中心的发展能力》的报告中，概括了20世纪90年代治理运动所追求的善治的15项核心理念，这15项核心理念是当代治理运动的目标与预期设计，是评价一个国家治理水平和绩效成果的标准。这15项理念分别是：公民参与、依法治国、政府透明性、回应性、合意导向（consensus）公平、效益和效率、责任、战略的视野、合法性、深谋远虑的资源使用、生态环境的考虑、授权、合作伙伴、以社区为基础。“治理关注的是一个决策，一个公共事物的治理，不仅仅是政府一方的管理，实际上，它需要政府、社会和企业各方来有效地、有机地、协调地参与。”

综合来看，治理作为一种公共事务领域的最前卫的理论和运动，其核心内涵是：合作、参与、平等、多元、法治。合作意味治理事务需要在政府与社会之间进行合作，排除政府单独治理，基于现代治理的复杂与精深，否定了政府单独治理在智慧、信息与能力上的可能。参与意味着没有特定政治身份的普通公民的介入及其在其中的关键作用，是治理的重要判断指标。平等，意味着参与治理的主体间具有现代平等关系，否定了政府和官员的特权地位。多元，意味着除了政府之外，治理参与者还包括所有的可能主体，诸如非政府组织、企业和公民个体。法治意味着治理的规范化与有序化，以遵守和服从现有法治规范为前提和保障。地方政协协商民主本性是一种为地方政府决策建言献策的咨政政治，对地方公共事务进行政治协商、参政议政和民主监督，更具有与非政府组织、企业和普通公民合作治理的需求和优势。全球治理运动既契合了地方政协协商政治的合作参与需求，也冲击了其固有治理模式中缺乏多元主体的精英政治的落后性，对其期待引入治理制度，强化精英与普通大众的参与，克服精英政治的能力与智力短缺问题具有无比的强力牵引效应。

（二）中国基层社会治理的逻辑发展需求

从中国基层社会治理的逻辑来看，中国基层社会治理经历了政务公开阶段后，当前已经进入到了一个与大众互动优化决策和项目建设的新时期。在这个时期，社会变得更加开放，社会治理变得更为复杂，更加艰巨，对于政府公共项目与决策，没有特定政治身份的普通公民不仅仅需要政务公开，建设透明政治，保证公民大众的知情权，更要吸附社会大众介入政府决策和公共建设项目与工程。中国的市场化、现代化与城市化，使得大量的公共事务与工程变得更加事关民众的切身利益，也使得这些项目和决策变得更加复杂和高要求，特别是那些显著具有民生性的决策和项目，如城市公共基础设施（如公交服务、通信网络服务等）、水电和煤气及天然气价格，以及涉及城市垃圾处理，工业污水废气废渣治理工程，雾霾治理工程，还有教育卫生和住房建设工程等等，都是复杂艰难的政府决策和工程项目，越来越受到大众的关注。则政府的决策和项目建设，单独由政府来从事，政府无疑没有足够的信息、能力和智慧，需要与大众交换意见和信息，吸收民众智慧，才能提高项目建设和政府决策的科学性，也才能得到民众的支持与认同，减少决策执行的阻力，提高决策和建设工程的执行力。人民政协协商民主政治作为一种咨政政治，需要适应中国基层社会治理的逻辑发展，适应城市政府决策和项目建设对科学性与执行力的品质要求，尽可能地与普罗大众进行互动沟通，信息交流，获取民众的意见和要求，从民众的意见和要求中，从与民众的信息沟通与交流中，最大可能地吸附民众的智慧、信息和能力，从而提升开放社会中的地方政协协商民主的治理品质。

（三）基层大众民主参与的发展需求

从政治发展来看，政协协商民主的精英与大众的互动化治理也是基层大众民主参与的发展需求。在一个开放社会，政府决策和项目建设需要具有强大的民意合法性，实现公共利益与公民个体利益的平衡。精英与普通大众的互动化治理，提供普通大众以有序规范的参与，满足大众的参与需求，为政府决策和公共项目工程塑造社会合法性，建构民众的认同与支持。正是这样的大众民主参与的发展需求，提供地方政协协商民主中精英与大众互动化治理的重要推动力。在这种民众参与需求压力下，地方政协协商民主不仅仅需要考虑咨政政治的要求，获取决策的科学性，更需要考虑咨政政治的民意合法性和执行力，那些没有尊重民众参与需求的决策和项目，那些没有吸附大众参与的地方政协协商民主活动，那些没有大众互动的政协精英政治，那些从心眼里就不习惯不愿意与大众分享互动治理的政协精英政治，即使看起来高大上，也定然与开放社会的民众参与品格格格不入 ，定然会是曲高和寡，缺乏民意支持和执行力。

（四）网络化、信息化提供的技术助益

  地方政协协商民主下，精英与大众的互动化治理在当下显得不但具有需求，也具有更多的技术可能性，为互动化治理提供强大的技术支持，而这个技术能力和支持就是现代网络技术和计算机为基础的信息化技术。现代网络技术和信息技术，催生了政协协商治理下精英与大众互动的多样化平台机制与模式。一方面，互联网技术和计算机为代表的信息技术，创造出网络互动化治理，将传统的常规的建制化的地方政协议政会直接安放到互联网上，不但扩大了民众参与的规模与数量 ，还直接扩大了政协精英与普通民众的互动的深度与广度，可以更为灵活地获取更为丰富的民情信息和民众意愿。另一方面，网络化、信息化创造了跨越时间和空间的委员网络议政。委员在网上开设议政厅，可以轻松简便地吸附大众对议题的参与，拓展和深化精英与大众的互动水平。其三，网络互动超越传统政协精英议政的局限，将互动化治理尽可能地实现经常化、日常化。传统政协议政受到时间和空间限制，议政活动具有间歇性，在传统政协活动中除了民主议政会可能吸收少量没有政治身份的公民参加外，大多数仅仅是政协精英政治活动，并且委员只能在特定的政协活动安排中参政议政，更遑论与普通民众互动。而网络议政是实现政协精英与民众互动的专门渠道和制度创新，并且不受时空限制，可以实现委员与大众的经常化与日常化互动。

（五）杭州地方政府的主动推动

精英与大众的互动化治理反映了时代潮流，一些地方政府精英具有开明开放的眼界，直接主导和推动了精英与大众的互动，成为政协精英与大众互动化治理的关键动力。无疑，地方政协协商民主下精英与大众互动化治理的发展，与地方政府的主动推动密切相关，正是地方党委政府和地方政协组织的积极主动推进，地方政协的精英与大众互动化治理才能成为事实。以杭州政协基层延伸性互动化治理为例，杭州市政协的基层延伸互动治理与浙江地方党委政府的主动支持密切相关。2009年6月，中共浙江省委政协工作会议就提出：“要着眼于推进政协协商民主的创新发展，研究探索政协工作向基层延伸的有效形式和途径，使政协在民主团结方面发挥更大作用。” 同年9月中共杭州市委出台《关于进一步加强人民政协工作的意见》（市委〔2009〕30号），探索政协工作向基层延伸的有效途径和形式。杭州10个区县（市）均采取了与本地地情适宜的形式来实现政协组织基层延伸性互动化治理。可见，浙江省和杭州市的地方政府精英对政协精英与大众的互动化治理持有开放态度和开化智识，主动地主导了政协精英与大众互动化治理的发展。就杭州实践来看，基层延伸性互动化治理与地方党委政府与政协机构的主动推动具有高相关性，正是地方党委政府的推动，使得地方政协的精英与大众的互动化治理得以快速发展。

三、地方政协精英与大众互动化治理的功能与价值

基于杭州政协个案实践 ，地方政协互动化治理的基本政治发展价值本质上是政协履职三大职能，即政协协商、参政议政、民主监督的一种补充性提升，是解决在开放社会中难以避免的政协体制机制与政协委员信息不足，智慧不足，代表能力碎片化与弱化，无法有效胜任精英政治担负利益代表、利益表达和利益综合而进行的制度创新，从而能够有效补充补强政协精英政治，更精准地进行政治协商、参政议政和民主监督。杭州市前政协主席叶明认为，人民政协除了三大职能外还有一大职能，那就是联谊职能，包括国内国外的联谊事务。而即使是联谊职能，互动化治理也发挥着重要的补强角色作用，可以为政协和政协委员对内对外联谊提供智力和信息支持，特别是对外联谊，精英与大众互动可以在联谊前中后提供支持，提高联谊的科学性和民意合法性。归结来看，地方政协精英与大众互动化治理的价值和功能表现为政协履职代表能力的提高；政协咨政品质提升；提高政府决策和项目的执行力；政府政治过程的优化；尊重公民参与，为政协精英政治注入民主参与合法性。围绕对政协履职的基本职能而创新的杭州地方政协互动化治理，具体功能与价值分析如下：

（一）提升政协履职的代表能力

现代代议制建立在议员或代表的利益代表能力的基础上，缺乏代表能力就不会有真实有效的代表政治。而议员或代表的代表能力在现代代议政治中，需要竞争才能获得，也通过竞争来确定代表的准确对象。人民政协本质上是代议政治或代表政治，但政协委员的资格与身份并不是以竞争方式产生的，而是通过界别推荐产生的，具有政治分配的性质。委员身份与资格的获取，与其代表能力和素质并没有必然关系，有的人素质和能力都很强，有的素质和能力比较低，对其代表的利益对象也缺乏认知。这种非竞争的代表能力无疑导致地方政协和委员履职的代表能力碎片化与弱化，委员履职的积极性主要来自委员自身觉悟和素质，几乎没有来自代表对象的履职压力，这直接制约了委员履职的品质。杭州地方政协协商政治中的精英与大众的互动化治理，强化了委员与普通大众的直接民主关系，强化相互间的互动沟通与信息交流，增进了委员对大众利益的认识和理解，也提高了大众对委员的态度、情感和评价。以萧山成箱街道工委委员联系点的委员接待日制度为例，2014年6月前，开放工作室接待45室次，委员工作室共收集问题86个，其中现场答复8个，群众满意率100%；交办职能科室75个，办结75个，群众满意率100%；专报区政协办公室3个，阶段性反馈3个，群众满意率100%。而该街道21位政协委员通过网络和电话等途径共收集各类问题8件，均为问题咨询类，由委员做好答复解释工作，群众满意率达到100%。互动化治理让委员精英与大众直接接触，提供委员更确切认识和理解自己所代表的对象的利益诉求和民情的代表机制，克服了委员代表的碎片化与弱化，极好地提高了委员履职的代表能力。

（二）提升政协咨政品质

政协履职主要是建言献策，本质是咨政政治。而委员履职，建言献策品质高低，跟委员个体能力和素质有极大关系。现代政治决策日益复杂和多元，从而否定政府单独治理的智力与能力及信息的胜任性。则政协精英与大众互动化治理，在政府决策过程中引入大众参与，实现委员精英与普通大众的直接接触，从而为精英政治注入智慧与科学，为精英政治注入活力与创新，提供政府决策以尽可能多元丰富的信息和智慧，克服政协政治协商、参政议政和民主监督，进行建言献策中的智慧与信息短缺，可以极大提高政协咨政的品质。

（三）提高政府决策与项目的执行力

政协参政议政，建言献策最终需要落实到政府决策和项目建设。政协精英与大众的互动化治理，使得委员的建言献策中，尽可能地代表和反映了大众的利益、意见和要求，尊重了民情与传统，从而使得政府的决策获得更多的支持与认同，这有助于减少政策执行过程中的抵制情绪，提高政府决策与项目建设的执行力。

（四）优化政府政治过程

一个完整的政府政治过程会包括政治输入、政治转换、政治输出和政治反馈等结构，其中最为重要的是政治输入、利益表达、利益聚合、政策制订与执行以及政治反馈。政治输入强调了社会意见和要求以及支持对政治系统的输入。利益表达强调普通大众对政府决策的利益诉求，利益聚合，强调了公民大众的意见和要求在政府决策中的吸收与反映。政治反馈反映了政府决策与执行系统对大众意见和要求的回应。人民政协的精英政治性往往使得整个政府政策过程缺乏完整性，弱化了公民在其中的意见和要求的输入，忽视公民在政府决策与执行中的利益表达与利益聚合，政府决策与执行中对公民意见和要求的回应也较为不足。从杭州实践来看，无论是听证互动化还是网络议政互动化，还是政协基层延伸性互动，都表明，地方政协协商民主政治中，强化精英与大众的互动化治理，是重视对大众意见和要求对政府过程的输入，尊重政府政策过程中民众的利益表达和利益聚合，尽可能让民众的意愿和能够转化为政府决策，也提高政府对大众意见和要求的回应。上述种种无疑是对政府政治过程的重要完善和优化，

（五）尊重公民参与，为政协精英政治注入民主参与合法性

公民的利益表达、利益聚合或利益综合在政府决策和项目建设中的尊重和反映，是政府政治合法性的现代构成。杭州政协精英与大众的互动化治理的制度创新一定程度顺应和方便了基层民众在多元化利益分化的中国开放社会的利益表达、利益综合需求，为民众通过参与实现利益协调和利益博弈提供了制度化机制，从而为现有的政协精英政治注入和提升了民主参与的合法性，供给了民众对政协精英政治的认知与认同，以致支持。

（六）提供政协精英政治以基础性的大众参与。

地方政协协商协商政治，本质上是一种代议制民主，其基础建立在精英政治上，这种精英政治严格表现为：第一，身份政治性。政协协商民主政治，传统上是政协及其政协委员和政协常务工作人员与地方党政之间的协商政协的一种政治实践。政协协商民主政治的主体显然是政协委员和政协常务工作人员，以及参与协商的地方党政官员，而无论是政协委员还是政协常务工作的官员与职员，还是地方党政官员，他们都是具有特定身份角色的人，政协委员具有委员资格与身份，政协常务工作人员具有职务资格或工作资格，而参与协商的地方 党政官员更是具有官职身份。普通公民是没有资格，也没有机会介入到传统的地方政协协商民主政治活动中的。第二，间接民主性。政协协商民主是一种代议制民主，是通过具有身份的参与者取代被代表的社会大众进行的一种代言政治，从性质上是一种典型的间接民主，这种代议制民主的典型特征就是排除没有身份的主体和角色进入政治活动，让精英独自参与。代议制是建立在认为政治是复杂的人类治理活动，普通公民没有足够的智慧和素质，也没有足够的专业知识和时间，需要将这样的活动交由精英来承担，因此，代议制的政治活动是没有大众的直接参与的，无需精英与大众的互动，甚至以拒绝大众与精英的互动为特征的，更不会有从制度上对精英与大众进行互动的制度设计。杭州政协的精英与大众的互动化治理，在政协协商民主的精英政治中注入公民参与，调整了传统的代议制政协协商政治，在代议制间接民主协商政治中引入了直接民主，让公众直接参与到传统的精英政治中，为政协精英政治提供了基础性的大众参与，是适应现代开放社会的政治活动的一种必不可少的需要，其克服了代议制间接民主与大众的脱离，以及由于这种脱离引致的精英政治垄断与僵化。无疑，杭州政协互动化治理一定程度促进了在21世纪的中国开放社会中精英参与与大众参与的兼顾，达到精英与大众参与的起码平衡，克服间接民主代议制与直接民主的冲突与失衡，是对传统政协协商民主精英政治的一种提升。

四、地方政协精英与大众互动化治理的限度

地方政协的精英与大众的互动化治理对提高政协履职的智慧与提升政府合法性有了一定的制度化建构，但这种提升具有缺乏民众参与的自主性和自组织能力等局限，从而削弱了政协互动化治理的水平和能力。

（一）民众利益代表的有限性

地方政协精英与大众的互动化治理可以有助克服政协代表能力的碎片化，提高政协代议制政治的利益代表性，但是那是理论上的，要真正通过互动化治理提升政治代表能力并不容易。从杭州政协协商民主实践来看，政协精英与大众的互动化治理仅仅是地方政协协商民主活动的一小部分，地方政协履职的绝大部分实践都属于高度的精英治理，代表能力和代表性都较为不足，精英与大众的互动化治理的三个层面包括议政会听证互动、网络议政互动和基层延伸性互动都在代表性建构方面存在硬伤。首先，杭州市政协听证互动实践来，仅仅是在政协的全体委员会议和常委会，以及某些特定专题如物价听证或某个建设议题中吸收了少数市民参与会议或讨论，名之曰民主议政会。通常是政协常委会议政会，吸纳６名市民代表，政协全体会议议政会吸纳１９名市民代表，这相对于以往的委员议政来说，自然是一个巨大进步和现代化，但是相对于精英与大众的互动化治理的公民主体性来看，无疑还是比较保守的，公众参与的数量还是比较有限，与互动化治理的要求还有相当的距离。是否能够更加开放，向社会公众进一步赋权，让更多的公民能够列席或旁听或观察，可能是地方政协精英与大众互动化治理需要进行的制度设计和完善。议政会从公民参与的规模来，都是比较有限的，只有极少数具有较强公共参与技能与意识的公民才能参与。其次，网络互动化治理是最具有精英与大众互动性质的，往往也只是一些关心政府治理的常客网民，数量规模比较有限。更为重要的是，政协网络媒体议政等主要是意见咨询，真正进入政协议政程序，并没有公民参与的机会，还是政协委员为主体的单一议政。委员网络议政的互动化治理象征性意义比实际意义更大，正是因为这个原因，随着普通民众，普通网络参与民对这个认识的加深，极大打击了他们的主动参与精神，现在网络互动化治理热情也在急剧下降，网民趋于理性参与。最后，政协的基层延伸性互动化治理是依靠街道（乡镇）工委的委员与基层公民进行联系的，而委员数量本来就少，精力有限，联系不是靠民众的主动参与，而是靠政协和政府的动员参与，则其联系的基层民众也十分有限。而即使依靠的是精英委员的主动联系基层公民，委员的精英性决定，并不是太多委员对深入基层联系民众有能力和偏好，大多数委员并不习惯也缺乏能力联系底层社会，他们习惯代议制的精英代表政治，习惯正式大会式的议政，况且有些委员的产生属于荣誉性委员，对参政议政并无兴趣和能力。还有，政协向基层延伸，需要更多的对基层互动具有热情和能力的委员来从事，但遗憾的是，来自基层层级的委员占比往往较低。现代社会治理的绝大部分公共事务发生在基层，从治理来看，精英与大众的互动更多依赖于基层精英与大众的互动来进行治理，杭州政协堪称重大制度创新的街道（乡镇）工委机制，事实上远没有达到所需要的代表性，从各乡镇（街道）工委来看，街道工委委员严重不足，通常３到８个委员，远不能适应委员与公民直接互动化治理，把握民情民意的需要，远没有发挥互动化治理对基层发展、稳定和民主的功能。

（二）制度化与规范化程度低

地方政协精英与大众的互动化治理在政协委员履职活动中占比比较低，具有显著的间歇性、临时性和象征性，处于树榜样，做示范的初级发展阶段。从杭州地方政协精英与大众互动实践来看，远没有形成稳定的互动化治理模式，模式化程度比较低，制度化与规范化建构比较低度，更没有达到法治化保障的程度。有的实践形式还处于不确定不稳定的状态，如街道（乡镇）工委机制只是形式机制，并没有人员编制配套，而是否要扩大拓展也具有争议性。从杭州市政协来看，体现规范意义的协商民主主要是网络议政、电视议政，政协工作机制乡镇街道工委化以及可能的发展政协提案领办电视化监督。根据杭州市政协的协商民主实践，诸如杭州政协的听证会、议政会、街道（乡镇）政协工委街道议政会，以及政协委员的媒体议政协商组织结构都还严重缺乏专门化，规范化和制度化，以及法制化程度低，依然是未来发展的重要方面。

（三）民众参与的动员性与被动性及其低度自组织能力

作为现代政治中的互动化治理，从本质上看，需要是一种参与民构成的主动参与。而主动参与意味着，一方面，是否需要参与，公民自己具有完全的判断和决断能力，另一方面，参与具有较高的自组织能力，往往以组织化的形式参与达到最大的参与效能。而目前的地方政协精英与大众的互动化治理普遍表现为动员性参与，具有显明的被动性。而参与的自组织能力也比较低，公民并没有以组织化的形式参与，而是马铃薯式的原子化参与，公民并没有透过任何的组织介入互动化治理，而仅仅是个人利益表达的个体性参与，这种缺乏组织化参与的互动发挥的治理效应非常低度，无法透过组织化机制在社会上形成社会化效应。比如，从杭州政协协商民主基层延伸性互动化治理来看，出现了一些民众出于对自身利益和需要的考虑而主动积极向政协工委、委员联系点和委员工作室，并以电话邮箱等形式向委员进行利益和意见表达，具有一定的主动参与和自愿参与。但是这种主动参与和自愿参与程度还比较低，规模也还比较小，大多数情况下都是地方政协组织进行事前宣传、动员，甚至委员亲自走访的情况下进行参与，主要还是动员式参与，并不一定反映参与者的真实意愿。而诸如委员联络员或信息员大多也是委员动员下从事的信息收集和反映，主动性和自愿性难言很高，直接影响到信息员或联络员信息收集和反映的真实度、重要度和品质。而大多数情况下，普通民众参与都有明确的名额限制，对参与者的主动性和自愿性更是构成事实上的制约。而公民参与与委员的互动都仅仅代表其本人的意见和要求，并非一个组织的意见和要求，公民的参与是原子化的，其参与的支持缺乏组织化支持，也没有组织化的协助与统合，这样的个体性参与无法透过组织化机制产生社会化效应，其意见和要求仅仅代表其个体，社会代表能力比较低，严重弱化了其进入决策的可能性。

（四）委员参与的非日常化与非专职化

地方政协精英与大众的互动化治理本质上需要参与规模的扩大和参与的可持续性与稳定性的保证，如果没有足够的公民参与的数量规模和持续性的保证，谈互动化难言有真实的治理绩效。间歇性和偶然性的互动，象征性的互动，都无法保证有治理的成效。从互动化治理的本质要求出发，地方政协精英与大众的互动化治理需要有切实的制度和机制保证互动的规模化和和持续化。但是现实制度安排距离互动化的这些要求还有较大的差距，甚至是在相当长的时间内都是难以消除的差距。从目前建制来看，政协的委员参与具有非日常化与非专职化。政协委员并非专职从事公共政治职业，本身还有自己的工作，委员议政也没有相应的政治职务和编制，没有相应的工薪待遇，他们的参与主要出于对政府感召和个人参与需求的满足，不具有专门化参与的大众化竞争压力，也不具有专职参与的大众要求，这种参与制度上没有专门化职业化的要求，也没有专门化和职业化的个体动力。同时，委员的参与也非日常化参与，一个年度内往往也只是开几次会议，平时选择个别主题，围绕个别主题与大众在议政会或网络上与民众交换意见和想法。委员的政协参与的非日常化和非专职化，造成精英与大众的互动既不会有规模化发展，也难以持久化发展，更多表现为间歇性与临时性，缺乏连续性。委员议政的非日常化和专职化，无疑极大限制了精英与大众互动化治理的扩大与深化。

（五）官本位与精英化主导引致的互动不平等性

从杭州市政协来看，体现规范意义的协商民主主要是民主议政会或听证会、网络议政、电视议政，政协工作机制乡镇街道工委化以及可能的发展政协提案领办电视化监督。但其本质上还是精英政治，也是官本位政治，无论是听证互动还是网络议政互动，以及基层延伸性互动治理，从政治过程来看，都是精英主导和官本位政治，官员和委员与普通民众在互动过程中处于显著不平等地位。互动议题的选择，民众没有提议权；甚至连议政会的发言也是不一样的，普通民众拥有发言权的代表比较少，发言的时间也有严格限制，官员或委员可能说上比较多时间，而居民代表则主要是陪听，发言时间安排较少。从参与的会场安排也往往缺乏平等样式，往往是官员在台上坐，委员与普通市民代表在台下听，而不是按照先来后到随机座位，官场化形式很足，显著区分出各自的身份地位的差异性。同时，民众代表的数量极度有限，只有极少数具有较强公共参与技能与意识的公民，或具有其他的品质要求的公民才能参与，旁听的居民通常没有发言权，也被严格限制参与。这种参与的不平等性会影响参与者的体验和情绪，往往对精英与大众的互动的真实性和有效性形成挤出效应，也对互动化治理规模的扩大和深化具有压缩效应。

（六）文化世俗化不足与民众参与素质与意识的缺陷

地方政协精英与大众互动化治理的互动质量和水平是受到参与互动的民众的素质与能力制约的。从杭州政协实践来看，这种互动本质上是一种动员性被动参与，也是一种马铃薯式的原子参与，公民代表自己意见和要求，并没有组织化参与的意识和能力。现代互动政治要求参与公民具有现代的参与意识、能力和素质，要求具有组织化参与的态度、认识和评价。而从杭州地方政协来看，大众与精英互动并没有表现出现代政治的这些品质要求，对互动化治理的规模化发展和深度发展具有严重的制约。而杭州政协互动化治理的这种不足，表明民众参与深受传统官本位文化影响，文化世俗化程度依然不够，中国社会尚没有生长出现代参与政治文化，即公民文化，民众参与并不具有完整的现代参与民素养，而是一种混合参与素养，是臣民与参与民的混合。作为一种参与民，民众有参与政治过程的兴趣和意愿，而作为一种臣民，民众却对官本位政治和精英政治形成路径依赖，在政府官员和委员面前缺乏自信和尊严感，对互动的不平等机制缺乏敏锐和自觉，对参与也没有自己清晰的目标，大体上是当作一种参与荣誉来参加。无疑，文化世俗化不够，现代公民文化欠缺，造成参与素质与意识及能力的臣民性色彩，严重制约了政协精英与大众互动化治理的持续发展和品质提升。

五、地方政协精英与大众互动化治理的提升路径

针对地方政协精英与大众互动化治理的限度与欠缺，围绕精英与大众互动化治理的现代治理原则，地方政协精英与大众的互动化治理提升路径选择如下：

（一）扩大市民参与的数量和比例。精英与大众互动化治理意味着直接民主的扩大，公民参与主体性的提高。只有公民参与的数量规模和市民代表比例的扩大到相当的程度，政协精英政治的属性还会发生改变，公民参与才能从治理点缀的象征地位与价值转向真实的精英与大众互动化治理。从目前来看，在具体的互动化治理层面，从听证互动到网络互动还是政协组织基层延伸性互动，公民参与的被动参与属性与动员参与选择反映出公民参与的数量和比例都还较低，与互动化治理的模式要求还相差较远，需要扩大公民参与的比重和数量，这可以从两个方面建构。第一，听证互动中，提高市民代表数量和比例，同时开放旁听结构，凡是公共听证，都准备旁听环节和机制，让市民只要愿意到场旁听都 可以进入现场，降低旁听准入条件，完成到场登记即可。将听证做到尽可能的开放，即使是旁听，也尽可能赋予他们一定机会的提问与发言。第二，扩大网络听证和基层延伸性听证的民众参与数量。委员网上议政厅鼓励跟帖留言的积极性，降低跟帖进入条件限制，以留言的主题相关为条件，不以委员偏好和需要为条件进行留言准入设置。改善基层延伸性互动化治理中的乡镇（街道）层级的一线委员数量，以基层委员数量扩大吸附更多的民众参与。

（二）改变互动中的各种不平等形式。精英与大众互动化治理需要遵循现代化、的前沿的公民参与规范要求，做到互动主体间的平等性。只有主体平等，才能形成信任基础，相互之间才能畅所欲言，真心进行意见和要求的沟通和交流，才能真诚提供最可能的智慧与信息。根据现代参与式治理的原则要求，发言时间各个主体需要大体一样，不能变成有的发言极多，不受时间限制，有的寥寥发言，甚至没有发言机会。座位安排反映参与者的参加人角色，弱化参与者的地位和身份色彩，弱化参与者的官职与权威特征，尽可能采取随机化坐席，不做专门留出，按照先来后到的原则，见空即坐。设置专门的发言席，凡是发言的和被提问的都到发言席进行，改变有权威有官职的一堆，没有官职和权威的一堆，明显区分为官是官，民是民，暗淡了互动化治理的平等色彩。尽可能设置成圆桌会议，改变排位等级化布局，避免台上台下的座位布局，即官员在台上发言，委员和市民代表或市民在台下陪听的座位模式。这种模式附加太多与平等互动不相关甚或冲突的色彩，对市民参与形成互动压力，缺乏被尊重感，挫伤市民参与的自信感，造成官民隔阂，无法相互信任，构成保留发言的后果。

（三）促进市民的组织化参与。精英与大众的互动化治理，通过互动收集的意见和要求，以及其他的信息不应该仅仅是市民代表自己的个人意见和要求，而应该是一个群体或许多群体的要求，则市民代表或市民发言背后需要反映的社会大众以群体的形式的利益诉求与利益博弈，而不仅仅是市民代表自己的利益诉求。现代互动化治理的组织化参与对于代表的利益表达和意见表达会在诸多方面发挥重要价值：第一，组织化参与会以组织形式实现从代表个人意见转向社会性意见和诉求的反映，提高代表发言对政府政策的利益综合价值。从现代决策来看，一种意见和利益表达仅仅是个人意见和诉求，进入公共政策的可能性会极度缺乏，越是具有群体性和社会性的意见和要求成为决策的可能会越大。第二，组织化参与，发挥群策群力，提高市民代表的发言质量。第三，组织化参与提高市民代表或市民的发言底气，提高他们的自信感和能力感。第四，组织化参与可以为市民代表或市民的参与提供从智库、鼓励与资助诸多便利。市民意见和要求以及相关信息要有质量，需要市民代表所依托的群体组织的进行群策群力和周全考虑。则需要改变目前市民代表或市民的马铃薯式的原子化参与，鼓励组织化参与。比如说，市民代表的选择可以通过其意见的社会化支持性来确立，规定一个市民代表如果能够收集到一定数量和比例的民众支持即可获得市民代表的资格。

（四）互动议题动议多元化，允许自下而上的民间提议。现代社会治理的复杂性、艰难性以及技术性要求，往往否定政府单方治理的智慧、信息和能力的完全胜任性，这是精英与大众互动化治理发生动力学的重要方面。现代互动化治理排除了政府垄断公共治理进行排他性管理的科学性、合理性和民意合法性，这必然要求公共治理的精英与大众互动化治理的议题的提议权也不适合完全由政府和精英进行垄断，需要尊重和发挥社会化的民间议题创制权利和能力，赋予民间社会和市民代表以合理的互动议题提议的权利。从目前来看，地方政协精英与大众互动化治理的议题是精英群体垄断，由精英提出，然后动员社会参与。基于中国社会的官本位文化传统，民众不完全具备现代参与民的品格，而是参与民与臣民的混合，偏重臣民性，大众对政府和精英的议题大体上是附和，精英垄断互动主题创议具有传统合法性。但是精英垄断互动议题创制权，不符合现代治理的品质要求，也无法真实反映社会与大众的利益诉求，无助于政府公共政策的制定，抑制了政协精英与民众互动后转换为公共政策的转换率，降低了政协的咨政政治品质。则从现代治理的要求，需要鼓励和倡导政协精英和大众互动化治理中的民间议题提议，允许来自市民代表和市民的自下而上的提议，以不断完善和提升地方政协互动化治理的咨政品质。