【内容摘要】湖州市政协构建“1246+X”协商议政新格局，这是贯彻落实新时代新思想的任务要求，是发挥协商民主作用的内在需要，是推动政协工作提质增效的逻辑指向。就完善协商议政新格局的有益探索而言，应坚持党的领导、服务中心大局的政治性原则，履职为民、维护人民利益的价值性原则，遵循规律、把握时代特点的科学性原则，理性商议、努力求同存异的共识性原则，与时俱进、推进制度建设的有序性原则；应构建整体框架，突出内容要求，推进实践举措，使协商形式更加丰富、协商频率更加增多、协商质量更加提高、协商机制更加完善。针对存在的问题不足，应着力健全协商选题、队伍建设、履职能力、制度机制和组织保障五大体系，以进一步增强协商议政新格局的功能时代性、结构合理性、要素有效性、运行稳定性和构成完整性。

【关键词】新时代 人民政协 协商议政新格局

党的十八大以来，中央作出“健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展”等重大决策，如何在实践中贯彻落实这一战略部署，是摆在全国各级政协组织面前的一项重要而紧迫的任务。近年来，湖州市政协在历届实践探索和调研总结的基础上，创新提出了构建“1246+X”协商议政新格局，即提升每年1次的政协全体会议集中协商，深化每年2次的市委书记、市长与政协委员“面对面”高端协商，完善每年4次的政协常委会议专题协商，创新每年6次的双月座谈协商，推进对口协商、界别协商、提案办理协商、政协基层协商等广泛协商，极大推动了人民政协协商民主在基层的生动实践。

这一做法经验，不仅得到了中共湖州市委的高度肯定，于2017年底出台了《市委关于着力构建人民政协协商议政新格局，切实提高协商民主制度化规范化程序化水平的实施意见》，更是与2018年新修订的《政协章程》中提出的 “要综合运用各种形式，完善以全体会议为龙头，以专题议政性常务委员会会议和专题协商会为重点，以协商座谈会、对口协商会、提案办理协商会等为常态的协商议政格局”[1]高度契合，使协商民主真正做到了顶层设计、系统集成，彰显了广泛多层、规范有序，体现了时代特征、湖州特色。

一、完善新时代协商议政新格局的重大意义

（一）新时代新思想呼唤协商议政新格局。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，这是对我国发展所处历史方位的最新科学判断。习近平新时代中国特色社会主义思想，是新时代我们党的行动指南。根据习近平新时代中国特色社会主义思想，“必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。”[2]完善协商议政新格局，正是按照新时代的要求，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，把习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想作为政协履职的总纲、落实到具体的协商议政实践中。

（二）发挥协商民主作用需要协商议政新格局。马克思认为，民主是公民的基本政治权利，是处理人民内部矛盾的根本方法，是社会进步的必然趋势。[3]党的十九大强调指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”[4]“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”[5]这些都非常鲜明地把人民政协与协商民主的关系定位在协商民主重要渠道和专门协商机构上。发挥协商民主作用，就是要让广大人民群众广泛参与到协商民主和参政议政中来，找到最大公约数。湖州市政协作为地市一级的政协组织，面对着大量群众的诉求，担负着推进协商民主的职责，务必要把协商民主理念贯穿于协商议政格局之中，使协商议政格局具有更大的包容性。可见，完善人民政协协商议政新格局，鼓励引导人民群众参与政协协商，是推进协商民主在基层实践的探索创新。

（三）推动政协工作提质增效指向协商议政新格局。新时代的重要特征，就是各项工作更加注重提质增效，各项事业更加注重高质量发展。人民政协作为具有中国特色的制度安排，只有不断提高工作质量，才能切实发挥制度优势、体现制度特色、彰显制度效能。汪洋主席强调指出：“要按照高质量发展的要求，切实把提质增效贯穿履职全过程和各方面。”在新时代里，要履行好人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的职责，必须切实推动政协工作提质增效。而完善新时代协商议政新格局，是推动政协工作提质增效的逻辑指向和实践指向，是进一步理顺政协协商议政的各种要素关系，改进政协协商议政的整体结构，推进协商议题与协商形式相匹配，实现协商民主的系统化、科学化、经常化，从而实现政协工作高质量发展。

二、当前协商议政格局存在主要问题和不足

（一）协商载体还不够丰富。近年来，各级政协对推进协商民主高度重视，积极探索创新方法载体，但实践中仍感到不够丰富，大多只有政协全体会议和常务委员会会议两种形式，致使不同程度地出现了“年委员、季常委”的现象，平台载体少，委员参与面受到制约。有些协商层级不够分明，有些只注重了“大”的协商载体，没有有效兼顾好“小”的协商活动，比如，按照《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》等精神，如何积极探索搭建常态化的专题协商、界别协商、对口协商、提案办理协商和政协基层协商等等的有效平台还不够。

（二）协商质量还不够显著。近年来，各级政协围绕党委政府的中心工作和人民群众关心关注的热点难点问题，积极协商议政、建言献策，提出了许多富有质量的履职成果，得到了党委政府的充分肯定和人民群众的积极评价，有不少还进入了决策程序，但有的协商成果的质量还不够高，比如，有的由于选题缺乏前瞻性，协商成果往往成为“马后炮”；有的提出的意见建议泛泛而谈，缺乏可操作性；有的调查研究不深入，分析问题浮在表面，对策建议空话套话多；特别是越到基层政协越缺乏“人才荟萃、智力密集”的优势，尤其是随着新知识、新技术的不断涌现，大多数委员存在“知识透支、本领恐慌”的现象，所有这些都严重影响和制约了政协的协商质量。

（三）协商制度还不够完善。近年来，从中央到地方各级党委，从全国政协到各级地方政协，围绕推进协商民主建设制定出台了不少制度性文件，有力地推动了协商民主的制度化规范化程序化建设，但综观现有制度中往往是原则性规范居多，具体操作性的规定偏少，制度供给还不够全面系统、细化钢化，致使在执行上缺乏严密具体，操作起来不仅难度大，而且弹性和随意性都比较大，特别是在与党委、人大、政府各项制度的衔接和配套上还不够。比如，政治协商上虽然制定了相关的制度文件，但钢性约束不足，致使制度执行落实不到位、随意性大；另外，对协商履职成果的落实办理还缺乏责任约束，使不少政协组织和政协委员提出的好意见、好建议没有得到理想的采纳和反馈，而政协组织对此又往往“无能为力”，以致影响了政协履职的成效。

（四）协商保障还不够有力。近年来，各级党委政府对政协协商议政越来越重视、越来越支持，但在具体的组织领导、工作协调、权利维护、氛围营造等方面，仍存在较大的提升空间，特别是全社会在“有事会协商、有事多协商、有事真协商”的协商文化营造上还有差距；政协各专门委员的设置，政协系统上下还不够规范统一，力量配备也明显不足；政协委员的产生和政协界别的调整还不能适应我国民主政治的新发展；政协机关的服务保障和组织协商能力还有待提高；各级党校（行政学院），特别是市、县级党校（行政学院）由于师资力量不足等方面的原因，还没有真正把人民政协的协商民主理论纳入教育课程；有的单位对政协委员参加政协组织开展的活动和参政议政的权利保障还不够到位。

三、完善新时代协商议政新格局的有益探索

（一）总体思路

完善新时代协商议政新格局总体思路是：坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展这一战略任务，按照结构张弛有度、功能合理有效、运行稳定有序、系统有机科学的理念，不断整合协商资源、梳理协商形式、创新协商机制、构建协商制度，切实提高各种形式、各种层次协商议政制度化规范化程序化水平。

（二）基本原则

1.坚持党的领导，服务中心大局的政治性原则。政治性原则，是关于完善协商议政格局的根本方向的原则性论断。人民政协事业是党领导人民进行伟大社会革命的重要组成部分，党对人民政协的全面领导是具体的，必须体现到政协工作和自身建设的方方面面。人民政协要切实把履行职责放到党和国家全局工作中去谋划和推进，抓住经济社会发展中带有综合性、战略性、前瞻性的大事要事开展调查研究和建言献策。

2.坚持履职为民，维护人民利益的价值性原则。价值性原则，是关于完善协商议政格局的价值追求的原则性规定。人民政协是人民民主的重要形式，必须以人民为中心履职尽责，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为工作的出发点和落脚点，做到人民政协人民性、人民政协为人民，把满足人民群众日益增长的美好生活需要作为协商议政的重要职责。

3.坚持遵循规律，把握时代特点的科学性原则。科学性原则，是关于完善协商议政格局的基本方法的原则性阐明。人民政协必须在深入实践、调查研究的基础上探索规律、把握规律、利用规律，按客观规律办事，加强与政协协商议政相关联的理论创新、载体创新、制度创新和文化创新，不断探索人民政协协商议政的新内容、新形式、新方法、新手段。

4.坚持理性商议，努力求同存异的共识性原则。共识性原则，是关于完善协商议政格局的运行规则的原则性把握。在协商议政中必须做到公开、公平、公正，用理性的逻辑表达自己的意见，用理性的态度对待他人的意见，用理性的标准判断各方面的意见，用理性的方法凝聚最大多数人的意见，“以共同目标寻求最大公约数，以大团结大联合画出最大同心圆”[6]。

5.坚持与时俱进，推进制度建设的有序性原则。有序性原则，是关于完善协商议政格局的内外秩序的原则性要求。完善的协商议政格局是一个有序运行的格局，也是一个有序推进的过程。实现有序运行和有序推进，最根本的是要坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，健全完善协商议政的各项制度，切实提高协商民主制度化规范化程序化水平。

（三）整体构架

1.提升每年1次的政协全体会议集中协商。其目标导向是着眼于“全局”，侧重于“质量”，落脚于“汇智”。这一环节的关键，是要精准把握大局，着力提升质量，避免将协商议政的生动过程禁锢在刻板的议程之中，避免将协商议政的实质性内容淹没在繁复的会务之中。为此，着重提升“四个质量”，即会前视察的质量、会议讨论的质量、大会发言的质量、提案提交的质量。

2.深化每年2次的市委书记、市长与政协委员“面对面”高端协商。其目标导向是着眼于“热点”，侧重于“深度”，落脚于“献策”。这一环节的关键，是要扣住“高端”两字，围绕事关经济社会发展全局和群众关心关切的大事、难事，开展深入协商，务求取得建设性的成果，使之成为协商“精品”。为此，务求做到“精心”选择主题，“精实”开展调研，“精准”建言献策。

3.完善每年4次的政协常委会议专题协商。其目标导向是着眼于“重大”，侧重于“调研”，落脚于“建言”。政协常委会议专题协商，又可称政协的例会协商，因此，这一环节的关键，是处理好“有例”与“无例”之间的辩证关系。在形式上，例会必须“有例”，即要遵循固有的程序和规范，坚持例会协商制度化；但在内容上，例会也应追求“无例”，即要不断地面向新内容，激发新思想，避免使例会协商陷于常规性事务的讨论之中，努力在“有例”与“无例”中，体现协商的深度、建言的质量。

4.创新每年6次的双月座谈协商。其目标导向是着眼于“民生”，侧重于“推动”，落脚于“实效”。双月座谈协商由政协各专委会牵头，每次与2—3个党政职能部门开展协商建言。这一环节的关键，是力求以小见大，以点带面，避免大而无当，散而无统；选择切口小、针对性强、深接地气的具体问题，开展较为深入的讨论，务求“小题目做出大文章”。

5.推进对口协商、界别协商、提案办理协商、政协基层协商等广泛协商。其目标导向是着眼于“多样”，侧重于“平台”，落脚于“共识”。这一环节的关键，是要把握好共性与个性、统一性与多样性的关系，既坚持协商议政的一般规律和统一要求，又把握不同协商的各自特点和多样化要求，切实搭建好机制化、常态化的协商平台，使协商更加广泛多层地展开，更为灵活经常地进行。 

（四）工作成效

通过实践探索，使我市的协商民主更加丰富多样、更加贴近实践、更加便于操作、更加富有实效，真正做到了广泛多层制度化发展。

1.协商形式更加丰富。既有政协传统的全体会议集中协商、提案办理协商、对口协商、界别协商，又有结合湖州实际，探索创设的市委书记市长与政协委员“面对面”高端协商、双月协商座谈会和市委、市政府领导领办各民主党派工商联重点集体提案协商、政协基层协商等新形式新载体。

2.协商频率更加增多。在原有协商活动基础上，我市政协学习借鉴全国政协“双周协商座谈会”、浙江省政协“民生协商论坛”的做法，不断加密协商次数和密度，创新开展双月协商座谈会，每年选择切口小、群众关注度高的6个民生问题，开展协商建言，从而使全年协商活动达到了40余次，实现了协商常态化。

3.协商质量更加提高。委员们通过参加近年来的协商议政，自身能力素质特别是建言水平得到了较大提升，比如，围绕市委八届四次全会重大决策部署，市政协开展专题政治协商，各党派各界别积极建言献策，有关《关于坚定不移践行“两山”理念，奋力开创湖州新时代高质量赶超发展新局面的决定》的12个方面的意见建议，有9个方面被市委吸收采纳。

4.协商机制更加完善。主要是建立健全了议题确定、知情调研、议政互动、报送采纳、应用反馈、跟踪贯通等6项机制。尤其是将协商议政成果的转化落实情况，作为下一年度民主监督的重要选题，积极开展跟踪式监督，切实搭建起了政协协商议政与民主监督的履职链条。

四、完善新时代协商议政新格局的实践路径

虽然湖州市政协在构建完善“1246+X”协商议政新格局方面作出了积极探索，取得了初步成效，但对照新时代新形势新要求特别是习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，还需抓重点、补短板、强弱项，在健全“五大体系”、增强“五大特性”上下功夫。

（一）着力健全协商选题体系，进一步增强协商议政新格局功能之时代性。对于政协协商议政格局而言，功能发挥的正确方向和合适范围一个非常重要的要素是取决于协商议政的选题。选题越切合党政中心，就越能引起党政领导重视；选题越符合百姓愿望，就越能引起各方群众关注。因此，着力健全协商选题体系，便成了确保政协协商议政格局之功能正确发挥的关键。健全协商选题体系，就是要在选题上体现党政所需、群众所盼、政协所能的要求。一要把握“党政所需”这一基本指向，既根据党委政府的建议进行选题，又根据党委政府近期所关注的重要工作自行选题，即紧紧围绕党委政府的工作大局和决策需求精准选题、深入调研、广泛协商，与党委政府保持方向一致、目标一致、工作一致。二要把握“群众所盼”这一根本导向，自觉将群众广泛关注、呼声较高、反响强烈的事项作为选题方向，即紧紧围绕人民群众最关心最直接最现实的利益问题开展协商，真正做到为民发声、为民建议、为民代言，为协商建立起广泛的民意基础。三要把握“政协所能”这一可能范围，根据职责许可意义上的“能”和能力允许意义上的“能”作为安排选题的前提条件，既不逾越职责范围，又不超越能力范围，使政协真正做到要围绕中心中体现价值、在服务大局中发挥优势、在履职为民中彰显作用。具体而言，要将党政所需、群众所盼、政协所能的要求贯穿于选题动议、选题论证、选题确定等各个环节，并通过明确各环节的权职归属和工作流程等来予以保证。由于党政所需、群众所盼、政协所能的具体内容都随时代的发展而发展，因而按上述要求健全协商选题体系，可以确保协商议政格局功能之时代性。

（二）着力健全队伍建设体系，进一步增强协商议政新格局结构之合理性。从系统分析的角度来看，政协协商议政格局是一个系统，即是由若干要素按照一定的结构组合起来以形成特定功能的整体。系统功能之优劣强弱，一方面依赖于构成系统的要素，一方面依赖于将要素组合起来的结构。如果说包括政协委员在内的协商议政参与者是政协协商议政格局的基本要素，那么政协的组织设置便是将这些要素组合起来的结构。组织设置越科学，意味着结构越合理。健全队伍建设体系，就是要使政协组织设置更科学、人员配置更优化、运行状态更合理。当前要着重发挥好“三个作用”：一要发挥好委员的主体作用。政协的协商议政虽然不限于政协委员，但政协委员无疑是政协协商议政的主体。要选拔协商议政能力强、有代表性的优秀人才进入政协委员队伍；加强对政协委员的教育培训，提高其协商议政能力；优化政协委员队伍的人员构成，使政协委员队伍更有能力、更具合力、更显活力。二要发挥好界别的特色作用。界别性是人民政协组织形式的显著特色。一个界别就是一个民意通道，一个界别就代表着一个集体的智慧。要在组织化推进、汇聚群众智慧、集体性发声等方面，大力发挥各界别的特色和优势，使界别集体建议在政协协商议政中更有针对性和科学性。三要发挥好专委会基础作用。专委会工作是政协工作的重要基础，是政协履行职能的重要方式，也是政协履职成果的“生产车间”。要努力推动各专委会加强调查研究，反映社情民意，为确定协商议政选题、深化协商议政层次、凝聚协商议政共识、优化协商议政方案发挥基础性作用。

（三）着力健全履职能力体系，进一步增强协商议政新格局要素之有效性。从系统分析的角度来看，政协委员作为政协协商议政的主体，构成了协商议政格局的基本要素。提升政协委员的履职能力，就意味着增强了协商议政格局要素之有效性。健全履职能力体系，就是要通过学习培训、调查研究、实践探索、经验总结等途径，全面提升政协委员的履职能力。一要提升政治把握能力，坚定理想信念，增进政治认同，提高运用科学理论分析判断形势、研究解决问题的能力和水平，注重把协商议政与调查研究、实地考察、履职建言紧密结合起来，引导委员在实践中切实提高政治把握能力，真正做到讲政治守规矩、懂政协会协商。二要提升调查研究能力，坚持问题导向，主动深入群众、深入基层、深入实践，在“沉得下、研得深、说得准”上下功夫，广泛搜集材料，摸清真实情况，进行“去粗取精、弃伪存真、由此及彼、由表及里”的加工制作，善于把零碎、肤浅、表面的感性认识，上升为全面、系统、本质的理性认识，从中得出符合实际的意见建议。三要提升咨政建言能力，善于观察问题、发现问题、解决问题，集众智、汇众筹、聚众力，反映情况客观真实、分析问题全面透彻、提出办法切合实际，努力使所建之言听之有理、用之有效，使所献之策易操作、能落地，真正成为党委政府的“智囊团”和“人才库”。四要提升合作共事能力，政协的“协”是由“+”和“办”组成的，意思是合力办事。为此，要自觉发扬求同存异、体谅包容的优良传统，贯彻民主协商、平等议事的工作理念，尊重和包容不同意见的存在和表达，做到增进一致而不强求一律、尊重差异而不扩大分歧、包容多样而不弱化主导，努力实现一致性和多样性的统一，在相互合作中提高协商议政的效率和质量。对于政协委员的履职能力而言，政治把握能力是方向性能力，调查研究能力是支撑性能力，咨政建言能力是主导性能力，合作共事能力是基础性能力。

（四）着力健全制度机制体系，进一步增强协商议政新格局运行之稳定性。任何事物都是有规律的。系统的要素、结构与功能之间的关系，就是一种规律性的关系。政协协商议政格局作为一个社会系统，必须形成自己的行为规则。否则，必然会因违反规律而无法达到应有的效果。健全制度机制体系，就是要强化政协协商议政的行为规则的制度化程序化，以确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，进而确保协商议政格局运行之稳定性。一要加强制度整体设计。政协协商议政格局是一个整体，各个方面相互关联，其规律就隐藏在各个方面之间的相互关系之中，因此必须从整体上把握协商规律，加强顶层设计，最大限度发挥制度整体效能。二要抓好制度细化配套。规律既贯穿于整体之中，又体现于细微之处，制度的设计既要从全局着眼，又要从细节入手。要围绕“1246+X”协商议政新格局的部署要求，逐个建立制度，完善规范，形成制度体系，贯彻到各项协商活动中去。三要推进制度实施落实。制度规范，贵在落实。制度落实，既要依靠内在的自觉和外在的监督，还要依靠制度本身。要坚持将制度落实的相关要求纳入制度设计之中，加大协商履职的考核力度，使制度落实本身也有规可依、有章可循、有责可究。

（五）着力健全组织保障体系，进一步增强协商议政新格局构成之完整性。构建政协协商议政格局，不仅需要有直接参与协商议政的各要素，而且需要有相应的发挥领导、支撑、配合、保障等作用的要素。因此，完善协商议政格局，还必须着力健全组织保障体系。健全组织保障体系，就是要把政协协商议政格局作为一个系统的整体来看待，不断丰富完善其构成。一要强化组织领导。各级党委要善于通过政协党组加强和改进对协商议政工作的组织领导，充分发挥政协党组在协商议政中的领导核心作用，贯彻执行中央关于人民政协工作的方针政策，切实把党委决策部署贯彻到协商议政中去，不断畅通政协与党委、人大、政府和上级政协的联系渠道，确保党的路线方针政策在人民政协的贯彻执行。二要强化机关保障。持续推动政协机关改进工作作风，提高工作效率，创新工作机制，既各司其职又相互合作，从人力、财力、物力、信息等各个方面为协商议政提供有效的协调和保障，为政协委员履行职责搭建平台、提供便利、创造条件。三要强化氛围营造。大力加强协商文化建设，在政协内部以及全社会形成人民至上、大局为重的政治意识和民主、平等、和谐、理性的政治态度，把推进政协协商民主实践的宣传列入各级党委宣传部门和各级党校（行政学院）的工作内容和教学课程，努力为协商议政营造理性表达、积极沟通、尊重差异、寻求共识的协商氛围，不断扩大政协协商民主的社会影响力。

注释：

［1］《中国人民政治协商会议章程》，《中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议文件》，第70页，人民出版社，2018.

［2］习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华网，2017.10.27.

［3］任亚平：充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，人民网，2013.2.27.

［4］习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华网，2017.10.27.

［5］习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，新华网，2017.10.27.

［6］汪洋：《在中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议闭幕会上的讲话》，《中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议文件》，第14—15页，人民出版社，2018.