杭州市政协理论研究课题组
（课题组成员：陈国兴、郎友兴、韩福国、陈家刚。课题撰写：韩福国，修改定稿：郎友兴。）
习近平总书记指出，“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商，重点在基层群众中开展协商”。地方政协作为地方政治体系中的重要组成部分，如何发挥协商机构的专门优势和组织作用，为基层协商提供科学性与民主性的协商程序与协商技术，实现政协协商与基层协商的有效衔接，推动社会主义协商民主做深做实，是一个必须面对又必须做好的重大课题。一直以来，各地政协也进行了积极探索，比如民主恳谈会、社区议事会、村民议事会、公民听证会、公民评议会等等，但整体上看这些形式还缺乏系统性，较为碎片化。要把政协协商与基层协商有机结合在一起，还需要更加多样化的方法载体和运行模式，真正让政协组织及其人员参与到基层群众的事务解决当中，做到有事可议、有平台可依、有载体可凭，实现协商民主广泛多层制度化发展。
一、双向需求的聚合：有效衔接的必要与可能
在我国，社会主义协商民主主要包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、基层协商、人民团体协商、社会组织协商等七种形式。这些形式在协商主体、协商目的、协商程序和协商特征等方面各不相同，协商的领域有分别也有交叉，彼此独立但又相互重叠。更为主要的是，社会主义协商民主七大形式构成了一个有机的整体，只有各种形式之间形成有机的衔接，协商民主才能发挥最大功效。笔者认为，其中最为重要的是如何同基层协商相衔接。综观近年来协商民主发展态势，七种协商形式在各自领域都取得了显著成效并探索形成了很多创新经验。较之于人大、政府、人民团体、社会组织等协商渠道，作为代表精英的政协协商与代表基层的“草根”协商，其制度创新最为显著，也最引人瞩目，对两者如何有效衔接的迫切性也最为强烈。
政协协商与基层协商有效衔接实质上属于双向需求的聚合。基层协商需要政协协商的支持。当前，基层治理面临许多挑战与问题，基层协商所面临的压力也是巨大的，为此需要各方面的支持。政协有其优势，可以为基层协商提供支持。一是丰富的协商经验与资源。作为专门协商机构，可以说协商是人民政协的“看家本领”，比其他协商形式如人大协商、社会组织协商等，有着更为丰富的协商经验，更为畅通的协商渠道，更为优良的协商传统，组织人才优势显著。更重要的一点，政协协商有着成熟的制度规范，与基层协商相衔接将有利于提高基层协商的制度化水平和规范化程度。二是支持基层协商有良好的基础。党的十八大以来，各地政协在工作向基层延伸方面做了不少尝试，例如设立乡镇（街道）政协工作委员会、委员之家等，与人民群众建立了较为紧密的联系。加上各级政协委员也来自于基层，生活于基层，直接面对基层群众和基层事务，能第一时间把握基层群体所思、所想、所虑和所盼，可以直接参与基层协商。同样地，政协协商需要基层协商的助力。人民政协工作有向基层延伸的需要。一方面，为解决人民政协“下不着地”问题提供了一个机会。习近平总书记指出：“人民政协要把不断满足人民对美好生活的需要、促进民生改善作为重要着力点，倾听群众呼声，反映群众愿望，抓住民生领域实际问题做好工作，协助党和政府增进人民福祉。”另一方面，基层是推行社会主义协商民主的广阔舞台。中国协商民主的根在基层，政协协商必须面向基层，服务基层。基层协商所发现的、提出的问题可以成为政协协商议题的不竭源泉。政协协商与基层协商有效衔接之所以可能，就在于在社会主义协商体系中，两者有着共同理念与目标、共同的政治制度框架、相同或相似的协商技术、趋同的基本程序，两者有相互的需求，协商经验有借鉴性和互补性。由此说来，政协协商与基层协商存在着坚实的兼容衔接基础。
在研究如何推进政协协商与基层协商有效衔接之时需要先思考两者衔接的有机性问题。可以说有机衔接是有效衔接的前提。衔接的有机性，说明两者之间的关联是自然的，不是被绑架而硬凑在一起；两者之间的关联是包容共享的，不是封闭互斥的；两者之间的关联是协调健康发展的，不是各行其是、互相妨碍的。更为准确地说，政协协商与基层协商有效衔接应该是互嵌式有机的“联动式协商”。政协协商与基层协商有效衔接实际上是协商民主向纵深发展的问题，随着衔接的有效建立与运行会形成一种独特的“上”“下”联动。之所以说独特，在于政协协商与基层协商不是事实上的“上”“下”关系，两者是在不同层面或维度上进行有效衔接、有机融合。正如人大协商与基层协商的联动，社会组织与基层协商的联动，人大协商与政党协商的联动，人大协商与政协协商的联动，类似的搭配或组合所形成的联动协商，将构成未来中国协商民主发展的新方向。
二、政协协商与基层协商有效衔接的杭州实践
近年来，全国各地政协在不断介入基层协商和基层治理的过程中积极探索了许多行之有效的载体平台，形成了许多值得思考总结的创新经验。本文以杭州政协系统实践经验为例，进行简要介绍和分析。
（一）有效衔接的组织载体创新：委员工作站
2017年以来，杭州市政协探索以界别为基础，在市工商联界别小组开展委员工作站（室）试点工作，首期试点4个工作站。2018年在总结试点工作经验的基础上，又增设了文艺、致公、九三学社界别小组和市政协委员上城联络组委员工作站，并召开了市政协委员工作站建设座谈会，交流经验、规范指导委员工作站工作。目前，市政协共建有委员工作站40个，基本实现了全覆盖。市政协每年召开一次委员工作站建设专题会议，不断总结，不断提高，不断推进。杭州各县（市、区）政协也在各个街道按照“四有四定”标准建立了委员工作站（室），“四有”即有场所、有人员、有内容、有制度。“四定”即委员定期接待群众、定期会诊社情民意、定期开展为民服务、定期学习充电。在委员工作站的建设和运行中呈现出以下几个特征：
1.抓住了界别和联络组的着力点。界别是人民政协的基本组织单元，在建立市政协委员工作站之前，委员主要依靠界别来组织和开展活动。但实践中我们感到，仅仅是依靠界别来开展活动，在体现界别特色和发挥界别作用上还存在一定的局限性。一是界别工作机制有待健全。虽然有工作制度，但内容大众化，没有特色，界别虽然有活动，但缺乏相应的组织形式，不能很好体现界别特色。二是界别活力有待提升。主要表现为有的界别活动开展不多，委员实际参与度不高，委员通过界别发挥作用的载体和渠道不足，界别作用发挥也不是很明显。市政协委员各县（市、区）政协联络组，也存在类似的情况，目前杭州共有230名市政协委员分布在13个县（市、区）政协联络组，但组织化程度还不高，以联络组名义组织的活动还不够经常。界别小组和县（市、区）政协联络组委员工作站的建立，为界别小组和联络组履职活动提供了工作阵地，有了落脚点。各个工作站根据自身的性质定位和委员专业优势，精心设计活动载体，开展了大量既彰显特色又富有成效的活动，取得了较好的效果。如：淳安联络组委员工作站紧紧围绕农业大县中心工作，突出“三农”工作中的重点难点问题，就农产品优质优价、消薄增收等内容开展专题调研、协商和群众咨询服务活动，提出精准意见建议，全力助推淳安乡村振兴。科技界别小组委员工作站充分发挥科技界别及委员自身工作领域和专长等优势，分头做好先进通信技术、先进计算机技术、先进电力技术及产品等方面的宣传和展示并做好工作站所在白马湖创意城园区群众的科学普及工作。民革、民盟、工会、医卫、教育界别小组，临安联络组委员工作站多次赴街道、社区、乡村，开展政策宣讲、法律讲座、技能培训、医疗、教育和文化下乡等贴心、温暖、优质的服务活动，进一步密切了委员与群众之间的联系和互动，弘扬社会发展的主旋律，赢得了广泛好评。
2.抓住了政协向基层延伸的切入点。政协工作如何向基层延伸，各级领导都很重视，各地进行了很多的探索，也总结出了不少宝贵经验，但还没有形成较为规范的做法和意见。各地政协在推进这项工作时，也存在机构设置、人员安排及相关保障等方面的矛盾，实际工作中也往往是通过开展走访调研、收集社情民意等方式来进行，没能很好地将人民政协的工作有效地根植在基层。通过在委员所在单位、基层社区、街道等地建立委员工作站，并结合所属地基层情况，开展履职活动，是政协工作向基层延伸的较好途径，能更方便地做好思想引领、凝聚共识、化解矛盾纠纷等工作，进一步拓展政协履职渠道，对推动政协工作向基层延伸具有重要作用。如：九三学社界别小组委员工站一直与属地村镇保持密切沟通联系，定期开展工作对接，详细了解镇村经济社会发展情况，特别是在发展过程中遇到的困难和问题，解民情、访民意、问民忧，为工作站更好履职打下了坚实基础。特邀界别三组委员工作站，与所属街道联手，围绕基层社会治理，开设系列空中慕课，编撰抗疫法律问题解答，助力基层社会治理和辖区有序复工复产，赢得广泛好评。
3.抓住了政协协商与基层协商衔接的实践点。政协作为专门协商机构，是一个独特的协商平台，具有位置超脱、智力密集的优势。而委员工作站的委员，大多非常有声望，在各自领域有较大的影响力，能直接面对界别群众，更好服务群众。对于群众反映的热点难点问题，委员工作站可以利用其超脱的地位，做好协商交流和解疑释惑等工作，对于涉及到群众切身利益的事项，可以通过开展各种形式、各个层次的协商活动达成共识。委员工作站的创建，相当于在政协与基层群众之间搭建了一个协商的微平台或分平台，能够使政协协商与基层协商得到有效衔接。如，农工党界别小组委员工作站高度重视推动资政建言途径向基层、向群众延伸，积极开展与开发区、乡镇（街道）、一线劳动者、基层群众等的交流协商，《建议重视城市道路环卫服务企业面临的经营困境》等协商成果被市委统战部建言直通车录用，得到省委常委、市委书记周江勇批示肯定。致公党界别小组委员工作站针对“营商环境改善”、“生活垃圾分类”等内容，提交了3件调研成果，被市政协列为十一届四次全会的集体提案。民盟界别小组委员工作站围绕“构建校园纠纷多元化解机制”、“助推国际一流营商环境建设座谈会”等专题，邀请相关政府部门、群众代表开展协商交流活动，提出意见建议。上城、江干、西湖等联络组结合本级政协协商议题，在委员工作站开展“请你来协商”活动。例如西湖区制定出台《政协杭州市西湖区委员会委员履职考核管理工作规则（试行）》，对委员参加调研、座谈、培训，撰写提案、反映社情民意等履职工作提出了量化的要求，开展绩效考评。同步上线智慧履职平台，集成学习、履职、服务、管理、宣传等多项功能，同时对各项履职活动开展情况进行实时留痕记录，进一步加强委员管理，规范委员权利义务。智慧履职平台已在全会、委员培训、政情通报会、界别委员活动、镇街工作组活动及各类协商座谈会推广应用，委员履职效能有了较大的提升。
4.抓住了政协委员联系群众的结合点。委员工作站的创建，增强了政协委员联系群众的责任意识,也为政协委员联系群众，提供了平台和纽带，丰富了委员联系群众的渠道。委员既可以做好各界群众的“代言人”，又可以当好党委、政府与群众的“连心桥”，是既能让委员直接听到群众“声音”，又能让群众看到政协委员“身影”的新渠道，使政协委员能够“零距离”接触界别群众，打通委员履职为民的“最后一公里”，从而使委员工作站履职为民的整体功能得到更好彰显。如：文艺界别小组委员工作站将每月15日的党员固定活动日作为委员工作站开放日，围绕由街道、社区收集群众来访的一些普遍关心的热点、难点问题，与属地街道、社区相关领导、群众代表开展面对面交流，形成社情民意反映群众呼声和需求。妇联界别小组委员工作站与浙联萧山所共同组织法律沙龙、普法讲座等活动，提升妇女等群众的法律意识，依法维护了群众合法权益。无党派界别小组，下城、拱墅联络组委员工作站为了让群众了解政协，让政协贴近群众，走进社区、走进企业、走进新阶层人士，开展团结联谊和面对面沟通交流，将复工复产、促进消费等群众关注的热点问题，以政协社情民意和提案形式，帮助社区反映问题，推动解决民生难事。
5.抓住了发挥委员责任担当、履职为民的展示点。政协委员参政议政不能仅仅以看文件、听汇报、出席会议为基础，还要深入实际、深入基层，掌握第一手材料，了解真实情况，倾听各方面的声音。委员工作站主要是由委员主动领衔创办，各领衔委员和广大工作站成员，能够通过工作站平台，发挥特长和优势，积极开展政策宣讲、道德讲堂、法律讲座、科技培训、慈善公益等活动，有效地将委员履职与服务社会有机结合起来,密切了委员与群众之间的联系和互动，强化了委员参政议政的责任和意识，彰显了委员履职尽责新形象。如民建、工商联、农林界别小组，萧山联络组委员工作站牢固树立企业社会责任感，委员示范引领，发动民营企业家参加扶贫帮困、慈善公益等社会活动，争做民营企事业回馈社会的典范。滨江、余杭联络组等委员工作站面对今年突如其来的疫情，积极行动，组织开展捐款捐物活动。侨台委员工作站积极为属地银湖科技城如何扩大招才引智力度参政建言，协助会员企业在重点产业项目推进过程中提供智力帮助和指导，不断增强委员工作站的履职实效，也彰显了政协委员良好风采。
（二）有效衔接的运行平台创新：“请你来协商”
“请你来协商”是浙江省政协全面推广的特色平台，旨在通过搭建“平等、开放、宽松、机动”的协商平台，让社会各界与党委政府能更加平等、宽松地对话协商，同时也能进一步拉近政协与基层民众之间的距离。杭州市政协把“请你来协商”平台建设作为向基层延伸的主抓手主阵地，召开全市“请你来协商”工作推进会，制定“请你来协商”平台建设工作意见，扎实推进市和县（市、区）“请你来协商”主平台建设，探索委员工作站（室）、县（市、区）及镇街政协委员联络组、社情民意联系点等协商分平台微平台建设，促进政协协商同基层协商紧密衔接、相互赋能。13个县（市、区）政协按照“6+X”活动要求，今年已开展“请你来协商”活动96次。“请你来协商”充分彰显了人民政协专门协商机构作用，在运行中有三个方面的突出成效。一是扩大了社会各界参与面。实践中，企业代表、政协委员代表、智库专家、党代表、社区工作者、普通民众等社会各界人士广泛参与调研协商，与政府负责人面对面交流。综合运用新媒体，探索试用了主会场与分会场连线互动，线上与线下联动协商等多种互动形式，将“请你来协商”平台触角延伸到基层。二是提升了政协社会影响力。协商活动得到了省市政协主要领导及党委政府主要领导的批示肯定，人民政协报、浙江日报、凤凰网、钱江晚报、杭州网等10余家媒体进行了80多篇次的专题报道，引起热议。三是强化了凝聚共识职能作用。在社会各界广泛参与、协商调研深入细致、新闻媒体集中宣传下，一方面党委政府的决策部署、方针政策得到了很好的传达，取得了更多的理解与支持，另一方面在沟通协商中，进一步协调了关系、理顺了情绪、化解了矛盾、凝聚了人心。
（三）有效衔接的行动载体创新：下沉社区与村居
目前，政协工作向基层延伸的一个主要掣肘就是在乡镇（街道）没有政协组织，而人大组织体系和政府组织体系都是设到乡镇一级，政协组织体系上的这种不完整性，影响了政协工作向基层的延伸。杭州市各级政协认识到延伸工作触角的重要性，坚持“不建机构建机制”理念探索了许多方式载体，密切了政协与基层的联系。
1.委员的下沉行动。政协委员进乡村、进社区、进企业主动联系基层，以政协委员的工作单位和居住地为基础，对政协委员进行编组，每个小组固定联系一个村或者社区，以此来加强委员与基层的经常性联系。例如，杭州市富阳区政协于2010年年底在各乡镇（街道）设立政协工委，2013年选择10个基层工委开展与基层协商衔接的试点工作，2014年在试点的基础上全面推行，24个乡镇（街道）围绕26个议题开展协商。让委员深入到基层中切实解民忧、纾民怨、主动帮扶困难群众。带动基层民主协商的发展，与群众共同实现好社区的良好治理。
2.建立委员履职平台。由于政协委员尤其基层政协委员履职平台少，与界别群众联系不紧密。为此，各地政协不断丰富履职平台建设。有些区政协建立了委员之家，政协党组成员分别到各街道政协委员活动小组指导工作，兼任政协委员的各街道党工委副书记直接负责相关工作，街道政协联络员专人管理维护，区政协、街道给予一定经费保障。各“委员之家”结合自身特色，设置制度上墙区、风采展示区、文娱互动区、委员接待区、图书资料区等区块，展示委员履职风采，组织委员交流联谊，开展委员服务群众活动。有些在社区和村设立委员信箱和社情民意信箱，方便基层群众及时反映问题，表达自己的利益诉求。有些设立了政协委员接访日，政协委员接待群众的来访，助力做好协调关系、化解矛盾工作。
3.应用现代信息技术。借助智慧城市建设优势，杭州两级政协充分运用信息化技术手段，开通“网上政协”，为民众提供反映问题的便捷渠道，也方便了政协委员对社情民意的掌握。比如建立政协委员履职APP，使政协委员随时了解相关工作安排，及时开展工作，提高委员的工作效率；建立网上“委员微工作室”，形成线上线下委员履职新格局；建立委员微信群、QQ群方便委员间的沟通交流，也方便委员与群众的联系。
4.抓住关键议题嵌入。政协协商与基层协商有效衔接，需要通过组织委员参与辖区项目建设和重点工作，监督各项社会事务管理，参与基层治理。如依托委员之家和委员工作室，联动参与省市区三级政协“剿劣治水”专项集体民主监督，组织委员进河道、进社区、进校园、进家庭、进企业，动员委员担任“井长制”民主监督员开展协商式监督，助推“雨污分流”和“井长制”试点工作。
三、政协协商与基层协商有效衔接的六个创新重点
当前，改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，多元思想文化交流交融交锋前所未有，政协协商与基层协商的有效衔接要承担起推进国家治理体系现代化的重要使命，发挥在决策领域内的民意整合功能。基于杭州实践经验的观察与分析，笔者对促进政协协商与基层协商有效衔接有六个方面的思考与认识。
1.理念：回归基层协商的民主性
基层协商的具体操作方法有一些是来自于国际社会的试验，具有一定的移植性。但是协商民主在中国基层社会中的扎根，最大的动力来源于制度创新，具有内生性。但提升基层协商制度品质的核心问题是：如何体现协商的公平性？协商程序的科学性如何保障？结果进入决策的民主性如何实现？中国社会治理中的协商民主发展核心在于如何由“协商”走向“民主”，从而追求更有效的民主治理，推动协商民主的可持续发展。地方党委政府要改变传统的习惯性模式，注重发挥政协组织协商功能。从基层协商实践来看，发展比较顺利的地区都是当地党委、人大和政府比较重视发挥政协组织优势的地区，主动进行创新的地区。未来中国基层协商发展的关键就是地方党委政府成为协商民主的积极参与者，而不是被动式地应付民意，否则，协商民主即使在基层社会中出现了一定的模式，也只会“昙花一现”，很难形成持续的制度规范。
2.规范化：保证基层协商的民主性、平等性与持续性
关于协商民主的未来发展，要重视制度的可操作化，提升制度实践的技术性，通过程序的科学化支持民主的可操作化。因此，在基层协商的实践中，需要借鉴现代的社会科学操作方法，借助专家学者的力量进行流程设计。如浙江温岭市和云南盐津县的实践，都充分证明了一个有效、有序和持续的基层协商制度，需要一个合理的操作程序来配套。观察基层的协商民主案例，可以发现在一个有效的制度实践中，专家学者并不参与决定地方政府选择什么样的议题，两者是“各司其职”的：政府选择政治议题，专家负责进行程序设计和操作化。基层协商发展与有关专家学者的指导密不可分，其客观的立场和丰富的理论知识有助于推动基层协商发展，但是对选择协商议题，专家没有地方政协了解情况，必须保持一个清晰的界限和认知，形成一个良好的互动结构。
3.衔接形态：多元形式而非行政命令式的统一模式
基层协商有助于推动不同层面的政治共同体的政治实践。通过协商沟通，可以了解不同群体的意见和诉求，达成协商共识。而协商能否达成共识，要看协商议题，以及参与协商的基层群众对协商规则的认同与了解程度，以及对协商议题的信息充分性。每个地方的经济发展情况不一样，社会结构不一样，议题的丰富程度不一样，政协协商与基层协商有效衔接的模式也存在差异，不同的案例呈现出“百花齐放、百家争鸣”格局，这恰恰是激励地方政府和社会进行实践的最大动力。但在多样化的实践中，许多模式背后会有一个基本的逻辑在支撑，那就是协商民主的基本程序，以及解决问题的意识。因此，在推进基层协商时，要通过政策进行引导，通过措施进行指导，通过方法进行激励。
4.制度匹配：现存体制各部分的整体性推进
一个地方党政部门创新基层协商的一个强大动力，来源于民众的民主诉求以及政府本身解决问题的愿望。对于选举民主和协商民主来讲，不是某一种民主形式天然地优于另一种民主形式，也并非要在两者之间做出“单项选择”，应把这两种民主形式结合起来，取长补短, 使两种民主形式的优点都凸显出来。地方政协在推进协商民主时需明确，协商民主不是要用协商民主取代选举民主，而是为民主事业确立新的发展维度，为选举民主注入新的活力。
5.衔接策略：经济民生问题解决与协商民主共同推进
任何一种民主形式，从理想的角度出发，都是为了更好地解决社会发展问题，协调利益，实现最大可能的公平。协商民主在中国基层的发展，恰恰是中国社会经济发展的需求以及民生问题涌现的结果。地方政府会在“倒逼机制”下被动或主动地进行协商民主的试验，与社会民众达成一个有机的协商过程，从而实现基层社会的民主治理。我们在基层协商的推进中，可以发现社会经济发展的基础，一定程度上决定着基层群众参与积极性，但与参与能力的提升并无必然关系。基层协商的一个主要特征就是把民主作为一种治理资源嵌入到现代社会治理当中，而不是单纯地建构一个具有民主形式的外在约束制度，其发展路径要在化解民主与发展“互为前提或者结果”的外生困境中现实，为中国基层民主的发展提供具体的实践形式。但无论如何，协商民主的发展不能沦为经济发展的“附属品”、“伴生品”和“牺牲品”。
6.政党转型：与群众路线进行有机融合
中国执政党和国家的顶层设计理念，需要底层架构来承接它的使命，分解它的任务。而基层社会的协商民主发展战略，就需要从这一视角出发，建构各自在当下中国的嵌入性行动框架。随着中国快速进入一个多元化所带来社会管理矛盾激增、群体社会需求高涨的新阶段，政党执政能力面临着更大的考验，需要创新出更多的民主方式和方法。从这一角度而言，协商民主在基层的实践，可以有效地推进依法治国、依法行政的进程，为基层党委政府的科学决策提供良好的辅助。一定意义上讲，协商民主与群众路线具有内在的契合性，群众路线的实质在于如何获取群众的真正需求，使得人民的利益和意见进入到党委政府决策当中去。
四、结论：从地方经验上升到国家制度
当前，协商民主在基层社会治理中展开的基本政治诉求是：在基层民主发展中强调社会合作而非群体对抗。因此，一个理想的方式是发挥政协协商民主的示范效应，推进政协协商与基层协商有效衔接。
（一）政治协商为基层党建提供了引领平台
基层协商的发展，使得基层党建的推进，超越了内部党建的路径依赖，形成了有效引领社会治理的结构。中国共产党历来重视党的建设工作，改革开放40年来，随着市场经济建设，社会结构不断多元化，社会建设任务日益重要，社会治理问题日渐复杂，基层党建的引领功能如何嵌入到现代社会建设进程中，嵌入到社会治理结构生成中，就成为其能否发挥引领功能的关键。此前，基层党建往往依赖于传统路径，即将党组织内部建设的方法简单外化到社会上，其结果是基层党建陷入“组织简单全覆盖”“政治学习简单开会传达”和“政策文件简单送上门”的“老三样”。基层协商的程序建设让党建的议题与社会治理议题有机融合在一起，让党员干部与群众共同协商，发挥民主的整合功能，有效避免了“两张皮”的困境。
（二）多元民意具有了程序整合载体
现代基层社会民意代表的多元化包容，建构了多数决策的认同基石。现代社会治理中的一个核心问题是，在任何一个公共议题形成过程中，所有的民众是否有参与感知，直接关系人们的幸福感和获得感。由于没有任何一个政党和政府能解决资源有限约束下的所有社会需求，因此在社会治理中，如何保证多元的参与主体的产生，是协商民主的一个关键。在这里，上海的经验有一定的借鉴意义。各个街区在实践社会主义复式协商民主程序时，在原有的政治分配代表名额基础上，通过分层随机抽样的方式，让辖区内单位代表、商圈和楼宇代表、流动人口的代表、国际化人口的代表参与到社区代表会议当中来，参与到街道党代会中来，为基层社会的共治格局提供了坚实的基础。
（三）基层治理具有了可操作化基础
科学化的协商恳谈和量化民意构成了社会民主治理的基础。在基层社会层面的“社代会”和“党代会”的会议流程中，把协商民主的关键环节有机衔接，保证了协商于决策之前和决策实施之中。在保证最大多数民意代表参与的基础上，通过“大-小组协商恳谈”的民主化环节设计，让民众能有序协商，充分恳谈；独立主持人的设立，让干部与群众进行平等协商，公平恳谈；党代表与社代表一起讨论议题，分开表决，让党政决策聚焦民众需求，让民众参与成为决策基础。会前会后的两套问卷，让民意更加集中，为精准决策提供大数据依据，同时也让不善于发言的沉默民众可以表达自己的意见。
（四）科学化程序是基层政协发挥协商功能的核心支撑
制度的可操作化基础，在于程序的科学化设计，在于参与方法的民主化供给，在于整个制度的模块化组装。在现代社会治理的过程中，通过协商民主，可以根据各个基层社会单元的具体情况、议题需求、参与水平等外在要素，进行分步骤、分阶段的模块化选择。就如上海在最近两年的创新探索中，不断把“1+6”政策文件中提出的社区委员会实体化运作，避免了街区治理制度的“碎片化”现状；通过专业委员会的现代化设计，让社会共治中的专业资源和力量，聚集在社会治理的核心问题周围。它们向上可以实现问题的传输，向下可以与社区自治的问题链接。
无论如何，基层协商多样化的实践制度结果必然能通过各种方式呈现在整个国家政治结构内，基层协商进展也会为社会主义协商民主提供丰富的经验和具有实质性内容的程序、方法、技术。因此，把政协协商内生性地有机衔接到基层社会发展当中，形成相互促进的态势，以基层政治空间内的协商民主发展促进社会民生问题解决，从而不断提升现代政治民主的质量，就成为各级政协组织发展的组织使命、战略任务和行动方向。也正是因为这一政治需要，基层协商具有明显的“地方特征”。这种“上下需求契合点”既是制度创新的动力和可能性的空间，也有可能产生制度可持续化的困境：因为宏观政治环境与利益诉求的变化，使得制度沉淀缺乏稳定性。因此，政协协商与基层协商要在实践中进一步深化联合联动，探索更为有效的衔接方式。
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