绍兴市委党校科研处处长、教授  罗新阳

内容提要：人民政协作为具有中国特色的制度安排，显现其独特优势：集包容性、平等性、开放性一体，体现人民民主真谛；集协商、监督、参与、合作一体，彰显新型政党制度优势；集一致性、多样性一体，肩负凝聚共识政治任务；集国家、社会和民众利益一体，展现治理能力水平。如何将制度优势转化为治理效能？治理理论认为：自变量的制度优势与因变量的治理效能之间存在着多种中间变量，只有通过制度执行、制度变革等动力机制才能实现。基于以上机理并结合实证分析，提出人民政协制度优势转化为治理效能的行动逻辑：突出党的领导“前提”，完善制度设计“根本”，强化制度执行“生命”，注重治理方法“环节”，提升履职能力“基础”，实现人民政协的制度优势转化为治理效能的目标。

关键词：人民政协  制度优势  治理效能  转化  逻辑

人民政协作为具有中国特色的制度安排，在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥着不可替代的作用。在新时代，如何站在治理现代化的大格局中来思考政协工作，把人民政协制度优势转化为治理效能，在服务推进治理现代化中展示人民政协的担当作为是一个重大而现实的命题。近年来，绍兴市政协积极贯彻落实新时代人民政协工作的新使命、新要求，聚焦绍兴发展大局，充分发挥人民政协的制度优势，努力推进市域治理现代化，取得了显著成效，在探索人民政协制度优势转化为治理效能的实践中，在对标“重要窗口”建设，展现“绍兴标识”、体现“绍兴风景”的征途上，迈出了坚实的一步。

一、理论逻辑：制度优势与治理效能运行机理

制度优势如何转化为治理效能？治理理论认为：“在自变量的制度优势与因变量的治理效能之间存在着诸多的中间变量”。为此，需要治理主体探究制度优势与治理效能之间的运行逻辑、转化成为内在“驱动力”，推动制度优势转化为治理效能。

（一）制度优势

制度主义学者道格拉斯·C.诺思认为:“制度是一系列规则，包括正式的和非正式的规则；制度作为规范人们行为的规则，提供激励和约束机制；制度影响交易费用”。为此，可视其为决定经济绩效的主要因素；产权制度、规范市场行为的契约制度以及限制政府权力的制度等是一国经济社会发展的重要保障；制度一经形成并运行，就会形成一定的“惯性”，成为制度演变的“路径依赖”。什么是制度优势？解释因人而异。从制度学理来说，制度优势是与其他制度相比较而言的，制度通过比较所呈现的“比较优势”。治理理论认为，“制度化是组织和程序获取效益性和稳定性的一种过程。因此，一般来说，优质的制度往往能够带来社会发展的稳定性、长期性和永续性的利好。”

这种制度“比较优势”体现在两个方面:其一，促进公益；其二，遏制公害。这里还需要注重三个层面：1、制度绩效是一个相对概念，没有超越时空的至善至美，只有不断调适，才能保持优势；2、制度配合现实的政策才能显示其真实的绩效状况，同样的制度安排在不同的政策目标形成的效益差异很大；3、制度需要主体执行才能转化为现实的绩效，所以，治理主体的执行能力也制约着制度的绩效水平；4、制度绩效的评估总体上与国家（区域）发展战略和阶段目标联系，为制度适应性下的制度变革和制度革新提供了动力、创造了机遇。

（二）治理效能

奥斯特罗姆为代表的多中心主义认为：“治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和”。“它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。而凡此种种均由民众和机构或者同意、或者认为符合他们的利益而授予其权力”。

如何界定治理效能？詹姆斯·N·罗西瑙认为，治理效能就在“主体治理活动所产生的一系列有利作用或积极效果”，表现为制度和治理体系所指向的治理目标的实现程度。“首先，治理效能蕴含一组复合性结果，对于治理效能的衡量应当是多维度的，包括治理的效率、功效和效益等。其中，功效与应对风险挑战的效果有关，而效益侧重于应对风险挑战过程中产生的溢出效应，比如巩固执政基础、强化政治整合、增强民众的获得感与公平感等等；其次，治理效能指向一组积极性结果，它强调的是积极作为，因而是一种导向积极目标和正向价值的治理状态；再次，治理效能还是一组变动性治理状态。既然治理效能是积极目标的实现程度，它是一系列治理状态组成的动态过程，在此过程中，治理效能的高低受特定因素的影响”。

（三）制度优势转化为治理效能

制度优势如何转化为治理效能？须借助于中介，即要将制度“优势”转化为制度“优性”。从能量审视，“优势”是一种势能，“优性”则是一种性能。势能是外在的，需要借助动力才能实现；性能是内在的，它自身是能够做功的。势能因外在于体外，往往是容易丧失的；性能由于内藏于体内，则是不容易丧失的。因此，转化的中介一个是主体执行，另一个是制度变革。通过主体执行，把内在与外在结合起来，变“应然”为“实然”；而制度变革通过一定“驱动程序”将制度势能转化为制度性能，使制度本身具有优秀的品质（即制度秉赋），制度优势转化为治理效能才能实现，制度才能长存，可以归纳为如下三种:1、观念导向的理想设计模型；2、经验导向的学习模仿模型；3、问题导向的解决方案模型。(见图1)

图1：制度优势转化为治理效能机理

（三）人民政协的制度优势

1.集包容性、平等性、开放性一体，体现人民民主真谛。人民政协制度融包容性、平等性和开放性一体，有效地促进了民众广泛持续深入地参与政治的权利。一是包容性。人民政协最大限度地覆盖各族各界民众，不仅集中了“多数人”的意见，同时也不忽视“少数人”的建议。二是平等性。人民政协界别之间的关系是平等的；作为协商主体的政协委员，在履职过程中其权利与义务也是平等的。在人民政协的协商、监督活动中，通过制度程序规范并保障参与协商、监督活动的平等性。三是开放性。人民政协可以根据协商议题进行“大开放式”协商，邀请社会各界代表参与协商议政；打破时空限制，利用现代信息技术进行参政议政。

2.集协商、监督、参与、合作一体，彰显新型政党制度优势。人民政协相得益彰地发挥中国共产党的领导作用和各民主党派、无党派人士的参政议政作用，有利于科学决策、民主监督，依法监督。各民主党派、无党派人士广泛参与国家及社会事务的管理。各民主党派、无党派人士通过人民政协这一平台，围绕党委和政府所关注的重大现实问题进行参政议政，集思广益，民主集中。

3.集一致性、多样性一体，肩负凝聚共识政治任务。习近平总书记在中央政协工作会议上指出，人民政协要“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节，坚持团结和民主两大主题，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识。”人民政协是一致性和多样性的统一体，一致性是共同思想政治基础的一致，多样性是利益多元、思想多样的反映，其性质定位、组织特点、职责使命，决定了凝聚共识是政协天然的、内在的、本质的要求，也决定了政协适合去做凝聚共识的工作。

4.集国家、社会和民众利益一体，展现治理能力水平。一是人民政协是国家治理体系的重要组成部分，发挥了自身独特的功能。人民政协以其特有形式和独特优势参与国家、社会和公民各层面的协商民主建设，成为推进治理现代化的重要力量。二是人民政协坚持围绕中心、服务大局，聚焦党和国家中心工作开展活动。三是人民政协发挥协商民主重要渠道和专门协商机构的作用，参与社会协同治理，以其人才荟萃、代表性强等优势，协助党和政府做好社会治理工作。四是人民政协为公民权利的实现提供制度保障。人民政协始终把工作重点在基层群众中展开协商，把政协协商与基层协商有机融合，为基层民主的实现提供制度化支撑。

二、实践逻辑：“四位一体”的绍兴实践与探索

绍兴市政协坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻中央和省委政协工作会议精神，按照人民政协的职能定位，不断创新体制机制，努力彰显政协制度优势，切实将其转化为治理效能，取得良好成效。

（一）把政协制度优势转化为治理效能，最根本的是加强党的领导

绍兴市政协始终坚持在市委领导下开展工作，切实将党的领导贯穿到政协全部工作之中。自觉把市委的重要决策部署作为履职主线，动员社会各界积极主动融入市委市政府中心工作，切实把市委的政策主张、决策部署和具体要求转化为自觉行动。贯彻新时代党的建设总要求，全面加强政协系统党的建设。贯彻《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》，抓严抓实政协系统党的建设，2019年召开党组会议30次，学习贯彻重要精神，研究重大问题，发挥好政协党组管方向、把大局、保落实的作用。逐级压实市政协机关党组、办公室机关党委、各党支部主体责任，坚持集体外出建立临时党支部制度。建立党员委员过双重政治生活机制，组织党员委员参加政协党组织活动，列席政协常委会议、主席会议等。政协机关党员全部编入党的组织并参加党的组织生活。注重发挥党员先锋模范作用，绍兴市政协党组专门印发《关于全面落实新时代人民政协党建要求充分发挥中共党员先锋模范作用的意见》，从理论学习、政治引领、忠诚履职、岗位建功、团结联谊、廉洁奉公等六个方面对中共党员委员提出18条要求。

（二）把政协制度优势转化治理效能，最核心的是发挥政协专门协商机构作用

绍兴市政协积极发挥政协专门协商机构作用，紧扣市委市政府中心工作建言资政，提供决策参考。比如，2019年共开展协商议政活动50余次，向市委市政府报送协商意见建议24件。常委会会议和主席会议围绕重大课题开展协商讨论，就加快滨海新区开发建设、重塑城市文化体系、推进农业高质量发展、深入实施数字经济“一号工程”、推进绍兴企业科创板上市等提出的协商建议，引起市委市政府重视，被相关决策所采纳。

1.健全协商制度体系。绍兴市先后出台《关于新时代加强和改进人民政协工作的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的实施意见》等制度文件。在政治协商方面，定期召开政协党组会议、常委会会议、主席会议，制定年度协商计划，规划协商议政内容，健全以全体会议为龙头，以专题议政性常委会议和专题协商会为重点，以对口协商、界别协商、提案办理协商等为常态的协商议政格局；在提案工作方法和途径等参政议政方面，从提升质量入手，全面提高提案提的质量、立的质量和办的质量，集中力量做好重点提案的跟踪督办和重要提案的分头协办的局面；在反映社情民意信息渠道等民主监督方面，构筑市政协各专委会，市级各民主党派，各区、县（市）政协和广大政协委员、信息员全面发力的信息工作体系，为提高政协工作的活跃度，建立了系统的协商民主制度体系。

2.创新专业化协商平台。一是发挥“请你来协商”综合性协商平台和“有事好商量”民生实事协商平台作用（见表1）。积极探索网络议政、远程协商等协商新形式，构建更加符合新时代人民政协职能定位、更为丰富生动、常态有效的协商议政格局。

表1:绍兴市政协“有事好商量”民生实事协商平台协商项目

二是创新提案办理协商。探索系统构建“三全、四好”的链扣式运作机制，成功打造了一条“节节完善、环环紧扣、动力传递、科学运转”的提案工作链条，提高了提案办理协商科学化水平(见图2)。

图2：提案办理协商链式运作机制

2020年绍兴市委办、市府办、市政协办首次联合发出《关于开展政协重点提案办理工作“回头看”的通知》，对八届绍兴市政协以来的50件重点提案办理工作进行梳理，反馈最新工作动态和进展情况，并产生显著效果(见表2)。

表2:绍兴市政协重点提案办理工作“回头看”典型案例

三是建设智慧协商平台。一方面，加强与互联网新技术的对接，向省政协学习，升级绍兴政协微信公众平台，采用“服务号”模式运营，增强“点对点”信息推送能力。重点建设绍兴市“智慧政协”APP，搭建运用手机为工具的“移动履职”平台，打造手机版的“委员通”。另一方面，加强政协协商智库建设。组建新一届政协协商智库，进一步提高协商层次和专业性。目前，基本上所有政协协商议政活动，都邀请智库成员参加，并发挥了积极作用。

（三）把政协制度优势转化为治理效能，最关键的是“双向发力”

绍兴市政协把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为履职工作的中心环节，坚持发扬民主与增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力。出台了《关于推进建言资政和凝聚共识双向发力的若干意见》，完善相关制度、程序和机制。一方面，强化凝聚共识的履职意识，将思想政治引领、广泛凝聚共识贯穿到履职的各方面和全过程，在政协组织的学习、会议、调研、视察以及各项活动中，都有意识地发挥思想政治引领和凝聚共识的作用。2019年组织政协委员、协商智库成员1500余人次深入镇街村社、项目现场、田间地头，倾听一线呼声、掌握一手情况，引导市民、网民参与民生实事协商讨论。另一方面，设计有利于凝聚共识的履职载体，比如省政协委员会客厅（见表3），把政协加强思想政治引领、凝聚共识的功能更加鲜明地突显出来，更加充分地发挥出来。

表3：绍兴市省政协委员会客厅情况

开展香港委员、海外人士履职周系列活动，组织赴中国外交学院培训、参观上海中共一大会址和南湖革命纪念馆、参加公祭大禹陵典礼等，激发旅居香港和海外绍籍人士的爱国爱乡情怀。搭建民生圆桌会（图3），为海外人士搭建建言献策平台。与绍兴新闻传媒中心合力推出“文史·百镇赋”大型系列报道，挖掘绍兴深厚的历史文化积淀，在持续报道后汇编成书，引起社会广泛共鸣和好评，并获得省重大主题报道策划奖。重点组织在绍省、市、县政协委员，开展“聚焦高质量‧委员三走进”系列活动，围绕市委市政府中心工作，聚焦高质量发展，由市政协主席会议成员带队，全面深入地走进重点企业、重点项目和重点工程。通过一系列调查研究和协商议政，起到知情明政、宣传引领、解决问题等目的，把“三走进”打造成为加强思想政治引领、广泛凝聚共识的综合性载体。

图3：探索远程协商，创新民生圆桌会协商方式

（四）把政协制度优势转化为治理效能，最基础的是提升履职能力

绍兴市政协坚持提高参政议政能力和思想政治引领能力并重的要求，引导委员懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行，取得显著成效。比如2019年绍兴市领导对政协履职成果批示70次，其中市委市政府主要领导批示45次。一是高度重视委员的教育培训，组织政协委员赴全国政协培训中心和北京、上海、深圳等外地党校、高校参加专题培训。二是完善述职制度，开展届中常委述职、委员向所在界别述职活动，继续完善政协专委会向政协常委会议工作述职制度，激发政协委员履行职能和做好本职工作的积极性，发挥好常委在履职尽责中的表率作用。三是广泛开展“新时代人民政协的新样子”讨论。全市政协系统共组建11个专题学习讨论小组，开展专题笔谈、演讲比赛等“六个一”活动。四是深化“三把尺子量履职”。以突出委员履职效能为导向，完善委员履职量化考评体系，引导委员更好地发挥在政协履职中的主体作用、本职岗位中的带头作用和界别群众中的代表作用。五是持续办好“知行论坛”，每月1期坚持组织相关领域的专家、政协专委会主任作专题讲座，邀请市政协常委和相关界别委员参加。“知行论坛”将思想政治教育同专业素质培训相结合，每期组织上下半场，邀请理论研究方面的专家学者和有代表性的委员、界别召集人等作讲座报告，提升论坛层次。同时，拓展委员宣讲平台，推荐专业领域的政协委员到全市性的绍兴论坛作专题讲座。

三、行动逻辑：政治导向与制度创新

按照治理理论的观点，制度优势并不直接带来治理效能，只有借助制度改革和创新这一中介动力，将制度“势能”转化制度“性能”，将制度优势转化为制度“优性”，进而实现将制度优势转化为治理效能的目标。将制度优势转化为治理效能，既是一个制度完善的过程，又是一个治理效能提升的过程，需要遵循制度发展的规律，把握关键，精准施策。依上述制度原理及其转化机理，要将制度优势转化为治理效能，可以考虑从以下重要环节着手：突出党的领导“前提”，完善制度设计“根本”，强化制度执行“生命”，注重治理方法“环节”，提升履职能力“基础”，实现人民政协的制度优势转化为治理效能的目标。

路径之一：把政协制度优势转化为治理效能，必须加强党的领导

制度绩效与国家的战略目标是呈正相关的关系，将制度优势转化为治理效能，必须遵循制度及治理互动的相关机理。而我国国家治理体系最本质的特征就是党的领导。党的执政能力很大程度上决定着国家治理水平的高低。人民政协在国家治理中发挥作用的前提就是坚持党的领导，与此同时，党的领导也需要人民政协这一制度安排来实现。习近平总书记指出：“中国共产党的领导是包括各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在内的全体中国人民的共同选择，是成立政协时的初心所在，是人民政协事业发展进步的根本保证”。

把政协制度优势转化为治理效能，是国家一项重大的政治任务，必须是在党的领导下，科学谋划、精心组织，远近结合、循序渐进。通过完善思想引领、凝聚共识的制度机制，深入贯彻执行党和国家的路线方针政策、决策部署等，把人民政协建设成坚持和加强党对各项工作领导的重要平台、用党的创新理论和实践经验团结带领民众的重要平台、在共同思想政治基础上破解难题和凝聚共识的重要平台，努力“谋求最大公约数、画出最大同心圆”。

路径之二：政协制度优势转化为治理效能，必须完善制度设计

制度不是静止不变的，制度的成熟、定型是一个动态过程。随着经济社会不断发展，需要解决的问题也在不断变化。因此，在坚持和巩固制度优势的前提下，应做好制度的不断完善和发展。推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型，既需要完善顶层制度设计来指导履职实践，也需要各级政协组织和政协委员不断丰富履职实践来支撑制度运行，还需要各方面社会力量的积极参与、支持保障。加快推进政协制度创新，着力构建覆盖政协党的建设、履职工作、组织管理、内部运行等各方面的制度机制，形成权责清晰、程序规范、运转协调、科学高效的制度体系。

健全政协工作基本制度，比如，坚持和完善党对政协领导制度；坚持和完善强化党的创新理论武装制度；坚持和完善专门协商机构制度，坚持和完善发挥新型政党制度优势的机制，坚持和完善人民政协理论研究制度；坚持和完善市县政协工作制度等等。在强化顶层设计的基础上，探索基层创新。及时总结、精心提炼地方政协创造的好经验好做法。通过制度的创新和完善，提升政协工作的科学化、制度化和规范化水平，把人民政协制度的独特优势转化为实实在在的治理效能。当然，人民政协制度创新要注重具体性和可操作性，不可“盲目”创新，要有章可循、有法可依。

路径之三：政协制度优势转化为治理效能，必须增强制度的执行力

将“优势”变“效能”，核心要素就是制度执行。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。最完善的制度设计，最优越的制度优势，如果没有执行好，制度就成了摆设，就是制度空置。实践表明，不重视制度执行，其治理效能必然低下，必定出现形式主义等问题。重视制度执行，其治理效果就会呈现“安定有序、生动活泼、快捷高效、全面进步”的生动局面。正如习近平总书记强调的“制度的生命力在于执行”“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”对于人民政协来说，只有把共同的战略目标使命转化为社会各界自觉的“集体行动”，才能增强执行力，凝聚力。各级政协组织的领导干部和政协委员要强化制度执行意识，争做政协制度执行的表率。同时，人民政协通过对相关制度执行的监督，推动制度修订完善，增强制度应有的权威和执行力，让制度管用见效。此外，探索以创新技术手段，以科技力量规范制度执行。作为有着主观思考的制度执行人，在制度执行过程中难免受到这样或那样的干扰，影响到制度执行力。现代科技手段为提高制度执行力提供了更具客观性的新途径。要积极运用现代科学技术，把科技手段融入制度执行之中，借助“无情”的电脑代替“有情”的人脑，用科技的力量规范制度执行，抵御人情社会的羁绊与束缚，使制度执行得更加坚决、更加彻底、更加规范。

路径之四：制度优势转化为治理效能，必须注重治理环节

没有科学有效的治理方法，将制度优势转化为治理效能就会落空。对此，学者罗斯•特里尔指出：“国家治理要实现现代化转型，只有通过科学治理、民主治理和依法治理，国家治理才能走出治乱循环的周期律，迈上持续稳定发展之途”。十九届四中全会《决定》根据我国国家治理的现状，明确提出要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，这“四个治理”就是四个重要的治理原则和方法，是将制度优势转化为治理效能不可或缺的重要环节。就人民政协而言，尤其要注重加强系统治理和源头治理，通过鼓励和支持社会多元主体共同参与，助力实现党委、政府、社会和民众的良性互动，构建全民共建共享的治理新格局；借助协商平台助力党委、政府在政策举措的制定上问需于民、问计于民，顺应民众期盼，形成既能推动经济发展又满足人民对美好生活追求的好制度、好政策。

总之，要按照“固根基、扬优势、补短板、强弱项”的要求，构建系统完备、科学规范、运行有效的人民政协制度体系，狠抓治理环节，强化系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把人民政协制度优势更好转化为国家治理效能。

路径之五：政协制度优势转化为国家治理效能，必须提升履职能力。

人是制度执行的主体，制度优势转化为治理效能，关键在于执行主体。政协委员是人民政协工作的主体力量，其主体价值的实现与否关系到政协制度优势的发挥与提升。而主体价值的充分发挥关键在于政协委员的“政治素养”及“专业化水平”。要按照建设一支“懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行”的政协委员队伍要求，引导委员“着力提高政治把握能力，始终坚定正确履职方向；着力提高调查研究能力，切实提升建言咨政实效；着力提高联系群众能力，充分发挥桥梁纽带作用；着力提高合作共事能力，有效凝聚各方智慧力量。”通过委员履职能力的提升，推动政协协商能力水平的有效提高。

四、结语

制度优势转化为治理效能存在着诸多中间变量，在把握制度优势转化为治理效能的运行逻辑中，既要看到前者与后者之间的“正相关”性，也要认识到现实中存在对制度“做选择、搞变通、打折扣”的现象而导致治理效能弱化的可能性。为此，必须坚持党的领导，保障正确的政治方向，提升执行主体的履职能力，强化制度、治理意识，增强人民政协制度优势转化为治理效能的动能，同时建立科学的制度运行机制，引导、推进制度的规范执行，使制度优势得到充分发挥，治理效能实现协同提升。

参考文献

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