加强和促进凝聚共识工作的评价方法研究

宁波市政协课题组

内容提要：当前，实现中华民族伟大复兴正处于关键时期，通过有效工作把各方面的共识、智慧和力量凝聚起来，是新时代赋予人民政协的崇高使命。人民政协凝聚共识工作重在体现成效，而成效的体现必须有相应的评价体系，根据相应的评价维度，确定有效的评价办法，有步骤推进对政协系统凝聚共识工作的考评，从而提升凝聚共识工作的制度性、规范性、程序性、实效性，否则工作只能停留在书面、口头和形式。本文通过阐述做好凝聚共识评价工作的重要意义，总结基层政协推进凝聚共识评价工作的创新实践，研究凝聚共识工作的评价方法选择，探索加强和促进凝聚共识工作的评价方法，为政协组织更好开展凝聚共识工作提供有益参考。

关键词：凝聚共识  方法选择  评价维度  评价方法

中国特色社会主义进入新时代，我们正前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的目标。实现这一伟大目标，绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，需要凝聚每一个人的共识、汇聚每一个人的力量。中央政协工作会议把思想政治引领、广泛凝聚共识确定为政协履职的中心环节，强调要提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识。习近平总书记在重要讲话中7次提到“凝聚共识”，把凝聚共识的重要性提到了前所未有的高度。在过去一段时间里，各级政协对建言资政关注度高、积极性高，有比较健全的制度和办法，而凝聚共识工作相对薄弱，存在把履行职责简单等同于对政策制定提出意见建议、单向发力的现象。特别是凝聚共识工作缺少相应的评价办法，工作难以区分优劣、形成正向激励。因此，加强和促进凝聚共识的评价工作，对于当前的政协工作而言，显得极为迫切与重要。

一、加强和促进凝聚共识评价工作的重要意义

凝聚共识就其本质含义上说，是统一战线的“大团结大联合”。从更广的意义上说，在协商中，各党派团体、各族各界人士接受中国共产党的主张是凝聚共识；中国共产党采纳并集中大家的意见建议，也是凝聚共识。在政协内部，为共同目标而工作，是凝聚共识；面向社会，把党的方针政策宣传解读好，也是凝聚共识。在方法上，说理说服，增信释疑，是凝聚共识；理顺情绪、化解矛盾，也是凝聚共识。所以凝聚共识的涵义很广，是面对政协内外，采用不同方式手段的综合性工作，而对于工作开展的成效，必须有一套科学严谨的评价体系来判定。“评价”一词在《现代汉语词典》中的定义为“衡量评定人或事物的价值”。在实践中，评价的最终目的是推动人或事物的发展。加强和促进凝聚共识评价工作的最终目的也是为了更好促进凝聚共识工作的开展，凝聚更广泛的共识、团结更广泛的力量。从重要性来看，做好凝聚共识评价工作具有三方面的意义：

（一）做好评价工作是进一步加强凝聚共识工作的重要保障。在2016年的中央统战工作会议上，习近平总书记概括了不利于统一战线工作的五种观点，分别是“过时论”“麻烦论”“危险论”“无关论”“被动论”，这些情况的出现，归根结底都源于凝聚共识工作的受重视程度不高，而影响重视程度的很大一部分原因是凝聚共识工作没有建立起科学有效的评价体系。没有评价体系，凝聚共识工作的开展就往往只停留在材料中，评价缺失、佐证缺失，工作开展便无法得到印证。只有做好了评价工作，才能为做好凝聚共识工作提供最基础的保障。
    （二）做好评价工作是进一步改进凝聚共识工作的重要手段。凝聚共识工作没有具体的指标可以描述，也不能通过直观的视觉、听觉去感受，共识的形成发生在各个社会主体的内心世界，是潜移默化、润物无声的过程。习近平总书记曾多次强调干工作、抓作风要踏石留印、抓铁有痕。做好评价工作最能够直观体现凝聚共识的“印”“痕”。建立成熟的评价机制、评价体系，能够将主观性工作客观量化，将务虚工作实体化。评价工作的运作，相关标准的建立，意味着能够对照标准、找出差距、发现问题，从而更加客观地审视凝聚共识工作的发展水平。

（三）做好评价工作是进一步提高凝聚共识工作的重要环节。凝聚共识工作，是将社会共识引导向符合主流价值观、符合自然科学规律、符合社会发展期望的过程，随着自然环境、世界形势、发展目标的不断调整，凝聚共识的方向也在阶段性、动态化的进行调整。形成凝聚共识评价体系，能够阶段性的、在关键节点上对社会共识进行评估和监测，把被动应付共识问题、共识矛盾的爆发，转变成对共识情况的主动把握，能够真正使人民政协成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。

二、基层政协推进凝聚共识评价工作的创新实践

近年来，各地政协在凝聚共识评价工作方面都做了不少探索和尝试，比如宁波市县两级政协以政协委员、界别活动组、工作成果等为抓手，在工作中逐步推动凝聚共识评价工作的开展和评价体系的形成。

（一）探索政协委员主体评价。在完善政协委员考评办法中，将本年度委员参与凝聚共识活动详细情况记录备案，特别是与凝聚共识工作有关的理论学习、协商议政、调查研究等情况登记成册，纳入年底优秀委员考评项目，直接影响委员的各类评优争先。创新推出委员凝聚共识负面清单，从日常言行到履职工作各个方面，提醒委员时刻注重发挥凝聚共识主体作用，并由界别组组长或专委会领导进行谈心谈话。各县（市、区）政协通过功能型委员党支部等载体，运用“三会一课”的形式，组织开展以凝聚共识工作为主题的民主生活会和组织生活会，通过委员述职方式，对委员的凝聚共识工作作出评价。

（二）开展界别组综合评价。将凝聚共识评价工作融入各项活动载体。如余姚市政协今年创新推出的政协委员+乡贤“联片进镇帮村”活动中，把坚持建言资政和凝聚共识双向发力写入指导思想、纳入活动内容，并专门制定总结述职环节，由界别组在年底向市政协汇报年度工作，且必须包含凝聚共识工作开展情况，通过界别述职、主席点评的方式，开展对界别组凝聚共识工作的综合评价。同时做好对各界别组日常凝聚共识工作情况的巡查、抽查、互查，组织界别组成员、邀请相关界别群众对界别组凝聚共识工作开展情况进行民主测评，测评情况直接与年终考核挂钩，并采取动态末位谈话制，由联系副主席每季度对开展凝聚共识工作不力的末位界别组进行约谈，有效提高界别组对凝聚共识工作的重视程度。

（三）推进共识成果跟踪评价。凝聚共识评价工作，除了对凝聚共识的手段、载体、形式、举措等进行评价之外，更重要的是要对所形成的共识成果进行评价。共识成果主要蕴含在各类提案建议、调研报告中。宁波市县两级政协每年通过跟踪视察、“回头看”、民主评议等形式对各类提案建议和调研报告进行跟踪评价，定期汇总成果的吸收、批示、转化情况，特别是将成果的共识效果作为评价的重要内容。比如余姚政协把提案办理“双向评议”作为评价共识成效的一个重要形式，去年收到提案348件，立案298件，确定重点提案11件，一次办理满意率达到99.33%，用实打实的数据来说话。

三、凝聚共识评价工作应遵循的原则

（一）坚持政治引领性原则。人民政协发挥凝聚共识职能作用，是应对世界百年未有之大变局、实现中华民族伟大复兴、推进国家治理能力现代化的需要。对凝聚共识工作开展评价，要提高政治站位，坚持党的领导，把牢正确的政治方向，通过评价来促进各级政协组织增进对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，为党领导人民有效治理国家厚植政治基础、社会基础，从而确保党中央的决策部署落到实处。

（二）坚持制度优越性原则。凝聚共识是在不同利益愿望中、不同意见中找出共同性要求、寻求共同点。通过充分的平等协商、有序协商、真诚协商，达到求同存异、聚同化异的目标。对凝聚共识工作开展评价，要进一步发挥人民政协所具有的包容性、广泛性、参与性、多样性、灵活性等优势，引导和组织各民主党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士，进行广泛协商，让各种意见、建议、愿望和诉求得到充分合理的表达，实现多元协商共治，推进国家治理能力现代化。

（三）坚持履职实效性原则。作为协商民主重要渠道和专门协商机构，提高政协工作质量是新时代党和国家事业发展的重要要求，也是新时代加强和改进政协工作的迫切需要。对凝聚共识工作开展评价，要进一步把凝聚共识工作作为政协履职提质增效的重要抓手，探索和推动新举措、新机制的建立，鼓励和支持政协委员深入界别群众、正面发声、宣传政策、解疑释惑、理顺情绪、维护稳定，使政协组织和政协委员在新时代更加全面地履职尽责，从而实现各项政协履职活动从注重“做了什么”“做了多少”向“做出了什么效果”转变。

（四）坚持评价科学性原则。加强思想政治引领、广泛凝聚共识是政协履职工作的中心环节，政协履职要实现双向发力，建言资政与凝聚共识相辅相成、缺一不可。但对比建言资政工作，凝聚工作还缺乏相应的制度机制和评价办法，缺少系统有效的评价维度和评价体系。因此，对凝聚共识工作开展评价，应从人民政协履职意义出发，从程序机制、平台载体、参与主体、共识内容、成果转化等入手，逐步建立加强和促进凝聚共识工作的评价维度，逐一制定评价指标和评价具体办法，推动凝聚共识工作评价体系的科学建立。

四、凝聚共识工作的评价方法选择研究

表1：常用的综合评价方法比较与汇总

由于凝聚共识工作的成效无法直观体现在经济社会发展某项事业的某项指标上，也无法简单通过群众满意度测评等单一评价方式进行评价，故需采用综合评价法，对凝聚共识工作各个维度进行多指标评价分析，从而进行定量化总体判断。常见综合评价方法分类见表1。

为了在九大类常用评价方法中选取适合凝聚共识工作的具体方法，我们先对凝聚共识评价工作做一前置分析。

1.从评价目的角度分析。凝聚共识工作评价结果是用于量化评估某地区政协凝聚共识工作的客观发展情况，并可进一步用于不同地区凝聚共识工作情况对比、排名、考核，即需要作出定量评价。

2.从评价对象角度分析。凝聚共识工作在成为评价对象时，具有显著的复杂性和模糊性，需要通过各个维度量化评估，且评价工作一般针对县（市、区）以上政协组织的凝聚共识工作，否则无法体现凝聚共识工作的完整性。

3.从评价指标角度分析。由于凝聚共识工作的复杂性，评价指标需要多因素参与，并且由于评价工作的初创性，没有太多的样本数据可供参考。

通过以上三点前置分析，我们可以对九大评价方法进行契合度初筛，初步锁定表1中第6类系统工程方法中的层次分析法为评价方法，并围绕凝聚共识评价工作建立评价模型。

1.建立评价指标体系。评价指标的选取一般要考虑四个准则——代表性、确定性、独立性、区别能力。代表性是指各层次指标能最好的表达所代表的层次；确定性是指指标值要确定、可量化，高低在评价中有确切的含义；独立性是指选定的指标要互相独立，不能相互替代；区别能力是指指标有一定的波动范围。

围绕凝聚共识工作，在实践操作层面基础上，横向对比各类有借鉴意义的评价指标，将所包含的因素分层，按照最高层、中间层、最底层的形式排列起来，建立的指标体系层次如下：最高层，即目标层，将凝聚共识工作评价设为最高层；中间层，即准则层，将不同评价维度作为准则层；最底层，即指标层，结合实际情况细分相应指标。

2.确定与各项评价指标体系相对应的权重系数。指标权重确定方法主要分两类，一类是主观赋权法。相对主观的方法，专家通过经验确定不同指标之间的相对重要程度，通过多个专家的打分，取其平均值作为权重（以层次分析法为代表）。另一类是客观赋权法。相对客观的权重确定方法，根据不同评价对象在该指标上得分的离散程度来确定权重（常用为功效系数法、变异系数法、熵值法等）。

基于凝聚共识评价工作特性，在缺乏大量样本数据，并且对指标实际意义更为重视的前提下，在层次分析法下进行权重设置更好。

至此，凝聚共识评价体系的建模已初步完成，政协组织可根据实际需求邀请专家评分，运用层次分析法分别求出专家评估结果以确定指标权重，在权重分数下，对每一项指标进行考评打分，最后得出综合评价分数。

五、加强和促进凝聚共识评价工作的对策建议

（一）研究凝聚共识工作的评价维度。凝聚共识的推动力应是顶层设计与基层期盼相结合，上下互动，在多元中寻找共识生长点，在不同观点的表达中寻求“最大公约数”，在广泛听取民意中凝聚推动社会发展的基本共识。凝聚共识评价体系涉及面广、机制程序多，是一项复杂的系统工程，可以从以下几个方面设定凝聚共识工作评价维度（见图1）：

图1：凝聚共识工作的评价维度

1.机制程序维度。主要评价凝聚共识工作的机制程序设置。评价是否建立多方位、多层次的学习制度，夯实共同的思想政治基础。评价是否将凝聚共识融入政协各项履职活动中，建立政协协商年度工作计划制度，形成全体会议、专题议政性常委会会议、“请你来协商”、专题协商会、网络议政远程协商会为重点的协商议政格局。评价凝聚共识是否有完善的民主监督规程和运作机制，民主监督活动中沟通协调、组织领导、协商建言、领导批阅，采纳反馈和督查落实等环节，是否做到环环相扣、运作有序。评价是否建立同党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层人士等的沟通联络机制。

2.平台载体维度。主要评价凝聚共识工作的平台载体建设情况。评价凝聚共识平台搭建的数量，是否建立线上线下相结合的平台载体，线上平台、线下平台的种类方式。评价平台载体的软硬件建设情况，如运用平台凝聚共识的制度、平台的人员保障、设施设备保障。评价平台的运用频次和参与度，评价平台的有效性，平台的建立是否具有本地特色，是否形式新颖，是否具有示范性、推广性，并形成品牌，平台的运用促成了哪些共识，发挥了什么作用。               

3.主体参与维度。主要评价凝聚共识主体的广泛性。评价党政领导与相关部门参与政协全体会议、专题议政性常委会会议、“请你来协商”等重要会议和重大履职活动情况；评价政协各专委会年度课题安排、协商活动组织等情况；评价委员在调研视察、座谈协商、提案撰写、社情民意提交等各类履职活动中的参与情况。评价政协组织是否有效发挥最广泛的爱国统一战线组织作用，积极主动联系界别群众，最大限度的汇集和反映社会的不同阶层和群体的诉求和声音。

4.内容选择维度。主要评价凝聚共识在点题选题上的精准性。评价凝聚共识是否为发展所需，在选题上是否符合国家大政方针。评价凝聚共识是否为党政所想，是否聚焦中心大局和党委政府决策部署。评价凝聚共识是否为群众所盼，是否聚焦事关人民群众切身利益的热点难点问题。评价凝聚共识工作是否为能力所及，是否紧扣中心、遵循实际，能够通过政协制度的有效运行和民主程序，把党的主张转化为社会各界的共识和行动。

5.成果转化维度。主要评价共识凝聚过程中是否坚持求真务实的工作作风和共识形成后的成果转化是否有力有效。评价在协商调研过程中，是否坚持不调研不协商、先调研后协商、边调研边协商，是否深入基层听实情、深入剖析找问题、深入研究解难题，从而提出有针对性、科学性、操作性的意见建议。评价共识形成后，能否将献策转化为党委的决策、议政转化为政府的行政、典型事例转化为推广经验，并形成良好的社会效果。

（二）凝聚共识工作的评价方法。为科学衡量凝聚共识工作，基于前述凝聚共识工作的评价方法选择研究和凝聚共识工作评价维度，设置相对系统的评价指标，并通过层次分析法，对各评价指标确定指标权重分数，既体现工作着力导向，又为划分等次提供依据。

1.评价指标。根据凝聚共识工作五个评价维度，设立5个一级指标，并在一级指标下，设立相应二级评价指标。在机制程序维度，主要设立学习制度、协商机制、民主监督机制、沟通联络机制4个二级指标。在平台载体维度，主要设立平台载体数量、软硬件配置、平台运营、平台的有效性创新性等4个二级指标。在参与主体维度，主要设立党政部门参与情况、政协组织内部参与情况、委员参与情况、党派和界别参与情况等4个二级指标。在内容选择维度，主要设立发展所需、党政所想、群众所盼、能力所及4个二级指标。在成果转化维度，主要设立成果形成、采纳落实、作用发挥、社会影响等4个二级指标。累计5个一级指标，20个二级指标（见表2）。

表2：人民政协凝聚共识工作评价表

2.评价程序。人民政协凝聚共识评价工作，在将一级指标和二级指标进行指标权重设分后，可以量化打分。在考评时，以下级政协自评和上级政协考评的方式开展。下级政协自评时，应实事求是、见人见事，提供台账、案例、图文视频等佐证资料。上级政协考评时，可在实地考评、听取汇报、查阅佐证资料等基础上，通过每个二级指标的横向比较来打分。如市一级政协通过对本辖区内所有区（县、市）政协二级指标的考评，做的最好的得满分，其余递减式得分，并根据所有指标的总分，进行排名，达到考评的目的。考评工作一般一年开展两次为宜，可分年中、年末两次考评。

3.跟踪反馈。开展评价和考评，目的是推动人民政协凝聚共识工作高质量发展，因此跟踪反馈环节必不可少。跟踪是指要对下级政协的考评指标分年中年末进行动态比对，分析哪个指标的工作加强了、哪个指标的工作弱化了。反馈是指在量化得分前提下，对下级政协的排名情况、存在问题反馈以及指导性建议进行反馈，帮助和指导下级政协总结经验、分析不足、改进工作。

（三）凝聚共识评价工作的要素保障。加强和改进人民政协凝聚共识评价工作是一项系统工程，在评价导向上需做到科学合理、公平公正、便于操作，为确保评价工作有序推开，一是要加强组织领导。进一步深化对凝聚共识评价工作的认识，在评价办法系统建立的前提下，成立相应的考评领导小组，并在领导小组下设日常办事机构负责评价工作。二是要加强宣传引导。通过报刊杂志、政协门户网站、微信公众号、委员移动履职平台等，深入报道凝聚共识评价工作，引导政协各参加单位、各级政协组织和广大政协委员不断增强质量意识，为人民政协工作提质增效创造良好舆论氛围。三是要稳步有序推进。建议开展凝聚共识评价工作试点，在试点取得成功经验后，再全面实施，并指导地方政协积极稳妥开展此项工作。四是要动态跟踪完善。动态总结评价工作开展过程中的成效和不足，不断完善评价指标体系，更加科学反映各级政协凝聚共识工作的绩效，推动凝聚共识和凝聚共识评价工作的高质量发展。

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