解决市县政协基础工作薄弱人员力量薄弱问题的研究

——以浙江省宁波市为例

宁波市政协课题组

内容提要：市县政协基础工作薄弱、人员力量薄弱“两个薄弱”问题是制约基层政协工作提质增效、高质量发展的瓶颈。本文阐述了解决市县政协“两个薄弱”问题的重大意义，以浙江宁波为例，从工作层面、制度层面和队伍层面深入剖析市县政协“两个薄弱”的具体表现，并结合各地探索实践，提出破解市县政协“两个薄弱”问题的针对性措施。

关键词：市县政协；两个薄弱；地方探索

习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的重要讲话中指出：“要为政协组织开展工作创造有利条件，选优配强政协领导班子，重点解决市县政协基础工作薄弱、人员力量薄弱的问题”。汪洋主席也强调“要强化工作举措，破解市县政协基础工作薄弱、人员力量薄弱等问题”。市县政协尤其是县级政协作为基层政协组织，对标新时代人民政协新方位新使命新要求，要充分释放专门协商机构潜能和效能，将政协制度优势转化为基层治理效能，必须在破解“两个薄弱”瓶颈制约问题上找准突破口、探索新路径，闯出新天地、干出新样子。

一、深刻把握解决市县政协“两个薄弱”问题的重要意义

（一）解决市县政协“两个薄弱”问题是彰显中国特色社会主义协商民主制度优势的需要

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。习近平总书记在党的十九大报告中指出，社会主义协商民主“是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”。党的十八大以来，中央大力推进协商民主广泛多层制度化发展，协商体系建设、协商渠道建设、协商制度建设等取得新的重要进展。市县政协作为我国各级政协中数量最多的政协组织，不仅在政协工作的全局中占据重要地位，在展现社会主义协商民主独特优势上更是发挥着一线作用。有效解决“两个薄弱”问题，破除基层政协工作最大制约瓶颈，对更好发挥中国新型政党制度优势，推动国家与社会关系在广大基层由分散性、多样性、差异性走向公共性、统一性、一致性具有重大现实意义。

（二）解决市县政协“两个薄弱”问题是顺应新时代基层治理体系和治理能力现代化建设的需要

我国社会治理各项事务大部分在基层，市县处于推进基层治理最前线，是最直接最有效的治理层级。市县政协作为人民政协的基层组织，处在凝心聚力第一线、决策咨询第一线、协商民主第一线、国家治理第一线，肩负着助推改革发展稳定的重大责任，是推进基层治理体系和治理能力现代化的重要参与者、实践者和推动者。政协有人才荟萃、智力密集、位置超脱、紧贴基层的优势，在社会治理重心向基层下移，打造共建共治共享的社会治理格局过程中，越来越需要发挥独特作用。解决市县政协“两个薄弱”问题，完善基层政协参与治理的机制，提升协商的能力，让更多基层意见在政协的平台上进行充分表达和交流，通过建言资政和凝聚共识双向发力，协助基层做好化解矛盾、理顺情绪、凝聚共识、增进团结的工作，对提升基层社会治理效能至关重要。

（三）解决市县政协“两个薄弱”问题是推动新时代人民政协制度更加成熟更加定型的需要

市县政协是人民政协组织体系的重要组成部分，市县政协作用发挥好坏与否，直接影响着人民政协制度在基层的实践落地，也关乎人民政协制度的成熟与定型。当前，市县政协不同程度存在着定性模糊、职能模糊、责任模糊、工作方式模糊等问题。“两个薄弱”问题的解决，不仅有利于把市县政协作为专门协商机构的性质定位更加鲜明地突显出来，更好发挥“坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道”作用；也有利于保障人民政协制度在基层不断守正创新，通过探索各种有力有效的平台载体和制度机制，让协商民主在基层有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵，确保党的各项决策部署在基层得到贯彻执行，助推党和国家中心任务在基层落地见效。

二、市县政协“两个薄弱”问题表现——基于宁波的调查分析

中央和省委政协工作会议召开后，宁波市县两级政协以改革思维、创新理念、务实举措着力破解“两个薄弱”问题，为新时代有效发挥市县政协专门协商机构作用夯实基础、增强动力、创造条件，取得了良好成效。但对标中央、省委的要求，对照市县政协工作的实际，还存在一定差距。课题组组织专门力量对宁波全市10个县（市、区）政协开展了专题调研，了解掌握各地政协机关机构编制情况、班子配备情况、干部流动情况、履行职责情况、现实困难情况等，经过调查分析发现，当前市县政协“两个薄弱”问题具体表现在以下三个方面：

（一）制度层面上，制度供给刚性落地缺乏细则规程

总体上看，市县政协履职制度正在逐步完善，但在操作性、规范化、程序化方面仍有待提高，已出台的有些制度还缺乏具体实施细则。课题组在总结各地现行履职制度的基础上，设计了关于市县政协履职制度落实情况的两份调查问卷。第一份问卷是关于综合性制度方面，问卷共列有“党委和政府分别有一位领导联系政协工作”、“政协主席列席党委常委会议制度”、“党委和政府定期通报情况制度”、“党委和政府定期听取和研究政协工作”、“政府相关部门负责人与政协各专委会对口联系”、“党委和政府主要领导参加政协常委会例会制度”、“四大班子办公室主任联席会议制度”等7项综合性制度指标。调查统计显示，在这7项制度中，其中被全选的仅有1、2两项，即“党委和政府分别有一位领导联系政协工作制度”和“政协主席列席党委常委会议制度”，说明这两项制度在实践中执行到位。其余5项指标的选择率依次降低。根据调研统计结果，课题组选择部分调研对象进行访谈得知，这些制度没有很好得到贯彻落实主要是由于制度内容往往是一些原则性的规定，具体操作性偏少，制度供给还不够全面系统、细化，致使在具体操作上弹性较大。第二份问卷是关于市县政协履职专项制度方面，问卷内容主要是落实五个“三三”制度的情况，调查统计显示，被勾选的选项不到50%，反映出在实际工作中，这五个“三三”制度尚未得到全面贯彻落实。

（二）工作层面上，市县政协工作提质增效有较大空间

一是注重履职平台建设，但规范管理不够。目前，全市各县市区都高度重视加强履职载体建设，大力推进“委员会客厅”“委员工作室”“界别议事厅”建设，但建立之后，如何管好用好，还处于“摸着石头过河”的探索阶段；在互联网迅速发展的时代背景下，如何利用互联网开展线上履职需要加强实践；有的履职新平台建立后，活动组织开展形式单一，活动开展缺乏常态化、规范化，难以发挥应有的作用。

二是注重履职形式创新，但成果有效转化不足。在省政协统一部署和顶层设计下，各地普遍开展“请你来协商”活动，但在客观上仍存在一些重协商任务完成、轻协商结果转化，重协商形式创新、轻协商程序规范的问题。协商成效有时候停留在是否引起党政重视，是否有党政主要领导批示，对是否转化为党政决策和具体举措缺乏关注。协商成果的反馈落实，还存在着信息沟通不畅、信息不对称、信息不准确的现象，文来文往的现象仍比较突出。

（三）机构队伍上，力量配备存在结构性短板

一是政协组织机构逐步规范，但仍不健全。在省市统一部署下，宁波10个县（市、区）政协增设农业农村委员会，普遍形成了“一办六委”的架构，实现了数量一致、名称规范、职能统一，但专委会对口联系工作存在不平衡性的问题，工作内容上还普遍存在着一对多的现象，各专委会下尚未设置办公室。为推进政协工作向基层延伸，各县（市、区）均在乡镇（街道）一级建立了政协联络委员会，但《政协章程》对乡镇（街道）设立政协组织没有明文规定，这项实践尚缺少顶层设计、政策安排和制度规范。目前各县（市、区）挂牌的政协联络委员会未能列入乡镇（街道）一级机构班子序列，联委会主任一般由党群副书记兼任，处于无牌子、无专职、无经费、无场所、无制度状态，在人员组织配置上明显偏弱，在推动协商民主向基层拓展延伸上力量严重不足。

表1：宁波各县（市、区）政协工作机构设置情况

二是界别设置不尽合理，优势作用发挥不足。政协界别设置滞后于社会发展，各界别人数差异很大，界别的设置没有随着时代的发展而作相应调整，没有及时将新的社会阶层吸收进来。界别设置和界别构成特色也不够鲜明，存在交叉重叠、界限模糊的问题。特别是市县政协缺乏党派界别，民主党派人士的比例偏低，新的社会阶层人士、普通工人、农民、外来务工人员等草根委员较少，一定程度上影响着政协的代表性和包容性，不能很好体现和发挥党派的组织优势和整体功能。

三是委员队伍整体素质参差不齐。在委员产生渠道上，市县政协介入不够；相对而言，市县政协委员中，高层次、高学历的专家型的委员相对较少，少数委员在群众中代表性不强、履职主体意识不强，尤其是随着新知识新技术的不断涌现，存在“知识透支、本领恐慌”的现象，主体作用发挥不足。一些委员不能很好处理委员履行职能与本职工作的关系，往往以本职为主，只把政协委员身份当作一种荣誉或政治待遇，履行委员职能时反而有顾虑，担心开展监督、提出提案会引起领导不高兴、同行不乐意，更怕提案或建议被采纳和落实时“自提自办”、自找麻烦，存在“多一事不如少一事”的想法。一些委员过分看重委员身份给工作与生活带来的便利，甚至还有一些委员把委员身份当成自己的“护身符”。课题组在与79名市县政协委员进行调查访谈发现，“成为政协委员是否考虑到为自己带来便利”，回答“有”的14人，“不好说”的48人，共占总人数的78.5%（详见图1）。

图1.政协委员代表性情况调查

四是政协机关干部配备存在结构性问题。市县政协机关普遍存在的缺编制、缺人员的问题逐步得到解决，但是干部结构老化的问题依然存在，干部配备上领导干部多、一般干部少，在编人员年龄偏大，35岁以下年轻干部偏少（详见表2）。作为发挥政协工作基础性作用的专委会领导干部配备方面，根据调查统计，各县（市、区）政协的专委会主任、副主任，很多是临近退休的同志，也有许多是转岗、退伍安排进来的，存在一些工作劲头缺失，工作经历单一，综合素质欠缺的情况。市县党政机关和政协机关之间双向交流不均衡，市县政协机关干部“进得来，出不去”的现象普遍存在。

表2：政协工作会议召开后宁波县（市、区）机关力量配备情况

三、破解市县政协“两个薄弱”问题的对策建议

根据问题导向，课题组在总结宁波市县政协破解“两个薄弱”问题实践经验基础上，结合各地的一些成熟经验，提出破解市县政协“两个薄弱”的实现路径，如图2所示，具体对策与建议如下：

（一）强化党建引领，抓牢问题破解的“牛鼻子”

一是压实党委对政协工作领导责任。市县党委要把重视政协工作、发挥政协作用纳入党政领导班子和领导干部考核体系。建立健全研究部署政协重要工作的党委领导机制、联席会议机制、工作会商机制，做到与党委全局工作一体研究、一体部署、一体推进。

二是发挥政协党组织核心作用。按照政协系统党的建设要求，在成立政协机关党组、专委会分党组（党支部）、重大履职活动临时党支部等组织基础，以及制定政协党组成员联系界别、党员委员联系党外委员等制度基础上，进一步明确各类党组织之间的关系、各自的职责定位，突出政协党组对机关党组的领导，发挥机关党组在机关和专委会工作中的政治引领作用，并以机关党支部和专委会党支部为依托，形成上下衔接、立体覆盖、各尽其责、无缝对接的政协党的领导组织网络和制度体系。

三是探索市县政协党建模式。积极探索把市县政协党建工作与经常性履职工作结合起来的有效途径，以履职支撑党建、以党建统领履职。充分发挥党支部战斗堡垒作用，大力推行“党支部+活动组”的党建机制，组织开展体现政协特色的主题党日活动，不断增强政协党组织的生机与活力。深入探索党员委员接受政协党组织教育管理、参加政协党组织活动、进行党性锻炼的有效途径和具体方法，真正做到哪里有党员，哪里就有党的组织；哪里有党的组织，哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。建立健全党员委员与党外委员、民主党派人士“一对一”、“一对多”的联系机制，引导帮助委员自觉学习党的创新理论，学习时事政策，学习中共党史、新中国史和统一战线史、人民政协历史，推动“两个全覆盖”从有形覆盖向有效覆盖迈进。

图2.破解市县政协“两个薄弱”问题实现路径示意图

（二）强化主责主业，健全政协协商的“大平台”

一是保证协商频次。总结提炼我省成功经验，积极推广“1+6+X”协商模式，即：市县政协除例会协商（全体会议协商、专题议政性常委会会议协商）外，每年开展“6+X”次协商活动，其中，“1”指每年市县党委政府主要负责同志原则上各参加1次专题议政协商活动，“6”指每年由市县党委政府分管负责同志参加的6次专题协商活动，“X”指市县政协专委会、联委会、界别、委员发挥各自优势，每年开展若干次“小微协商”活动。

二是筑牢协商平台。在规范化开展好政协全体会议、常委会会议、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等传统协商形式基础上，不断丰富拓展协商载体形式。引导各地建好用好拓展好“请你来协商”协商平台，创新设立形式多样、务实管用的推动政协协商与基层协商相衔接、与社会治理相结合的渠道载体。线上，利用大数据、互联网，打造“智慧政协”“云上政协”“掌上政协”，建立涵盖网络、电视、平面媒体和手机终端等于一体的协商议政平台，积极开展网上议政、远程协商，同时鼓励委员通过微信、微博、钉钉等形式，建立个人网上工作室，实现委员与群众“面对面”沟通、“屏对屏”交流。线下，积极创建“委员会客厅”“委员工作室”“委员之家”等常态化履职平台，开展“委员接待日”“委员进社区”等活动，让委员与界别群众思想经常在线、智慧时刻连线、联系永不断线。

三是提升协商成效。牢固树立精品意识，弘扬工匠精神，坚持不调研不协商，先调研后协商，努力把情况摸得更清、问题找得更准、建议提得更实，真正帮助基层群众有效解决身边的现实问题。坚持把凝聚共识贯穿于履职全过程，通过协商充分交流、认真倾听、积极引导，使协商议政的过程成为思想引领、宣传政策、释疑增信的过程，成为沟通情况、换位思考、交换看法的过程，从而推动建言资政和凝聚共识双向发力、相互赋能、相得益彰。

（三）强化多管齐下，打好力量配备的“组合拳”

一是建强队伍。首先是选优配强政协委员队伍。按照“懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行”的要求，严把委员入口关，特别是要注重提高专家型委员比例，保证政协协商的重要领域都有一定数量的专家型委员。重视加强委员教育培训，提高委员专业素养。规范委员履职管理，完善委员履职档案，推行委员履职情况通报、履职评价、年度述职等制度以及委员履职考评激励机制、退出机制。其次是打造高素质政协机关干部队伍。加大党政机关与政协机关干部双向交流力度，充实政协机关年轻干部力量，优化政协干部队伍年龄、知识结构。按照“开口能说、提笔能写、遇事能干”的要求，加大政协年轻干部培养力度，不断提升善学、善谋、善作、善成的本领。

二是健全组织。根据县域发展规模和特色，全面规范市县政协专委会机构设置，加强专委会力量配备，明确专职工作人员负责专委会日常事务。借鉴各地成功做法，探索通过成立事业单位性质的研究室、信息中心、委员履职服务中心等，增强市县政协的服务保障力量。推进政协组织向基层延伸，统一规范乡镇（街道）政协联委会设置，并落实专职领导和工作人员。

三是用活外力。健全市县政协发挥新型政党制度优势的机制，支持各民主党派、工商联和无党派人士在政协参与重大方针政策协商讨论，对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议作出机制性安排。健全与党外知识分子、非公有制经济人士、新的社会阶层人士沟通联络机制，研究建立邀请其参加重要协商活动的机制，着力畅通意见诉求表达渠道、扩大有序政治参与。借助本地高校、党校、社科院、社会组织等力量，加强具有政协特色的应用型智库和参政议政人才库建设，建强政协“大脑”。

（四）强化制度保障，构建提质增效的“助推器”

一是健全联系指导制度。制定出台关于加强对市县政协工作联系指导的意见，把上级政协对下级政协的联系指导机制上升为常态化制度加以落实，持续加大省级政协主席会议成员联系市县政协和专委会对口联系的力度。在操作层面，建立健全省市区三级政协协同履职、联动履职“五个一”制度，即：在全省政协系统，每年召开一次市县政协主席暑期读书会暨工作交流会，带动履职思路同频一致；每年召开一次秘书长工作会议，带动服务机制同步跟进；每年围绕一个主题省市区三级政协开展协同调研、联动监督，带动履职成效共同提高；每年组织一次“政协工作创新案例”评选，带动履职经验互促互进；每年由省政协和一个市级政协共同承办一次委员培训班，带动协商能力同步提升，通过加强三级政协系统的贯通联动，进一步优化人民政协整体机能，彰显政协制度整体优势。

二是健全履职工作制度。研究制定政协协商工作规则，针对协商议题的提出、协商活动的准备、协商活动的开展、协商成果的报送、协商成果的运用、协商质量的评价等关键环节，从工作流程、步骤、时限和要求等方面作出明确规定。由党委层面研究出台关于推动政协协商成果转化运用的制度性规定，建立规范的协商成果办理、落实和反馈机制，推动解决协商成果转化落实“最后一公里”问题。此外，对会议组织、调研视察、座谈宣讲、反映社情民意信息、理论研究等履职活动，尽可能建立合理、具体、可操作的工作程序和制度规则。同时，要建立健全履职成效评价机制，从重要性、可行性、影响性、贡献度等方面对履职成果开展客观评价。

三是健全外部保障制度。落实落细把政协协商纳入决策程序，纳入党委议事规则和政府工作规则的具体制度机制，建立健全党委政府政协研究制定年度协商计划制度，每年以党委文件形式印发年度协商计划。党委常委会定期听取政协工作情况汇报和意见建议，对政协重大工作任务及时进行研究部署，对政协党组执行党委决策部署进行督促检查。建立健全知情明政的通报机制，对于经济社会发展情况、重大事项和重要工作，党委政府和有关部门要及时向同级政协进行专题通报。建立“四大家”办公室主任联席会议制度以及政府职能部门与专委会对口联系、对口协商等制度，促进沟通交流常态化、制度化、规范化。

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