着力推进“民生议事堂”平台建设
打造基层政协协商民主“新窗口”

海宁市政协  周红霞

县级政协处在人民政协组织的最基层、国家治理第一线，是协商民主向基层延伸的直接推动者和践行者。为更好地发挥专门协商机构在国家治理体系中的重要作用的，把人民政协制度优势转化为治理效能，2019年以来，嘉兴海宁市政协以打造“民生议事堂”现场协商会平台为抓手，探索推动政协协商民主向基层延伸。同年10月，中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋在嘉兴海宁市调研时充分肯定了这一基层政协协商民主的生动实践，并寄予“继续探索，继续走在前列，为国家走出人民当家作主的社会主义新道路作出贡献”的期望。

一、以“民生议事堂”现场协商会为载体推进政协协商民主向基层协延伸的现实意义

政协作为专门协商机构，推动工作向基层延伸，发挥优势做好基层协商民主的工作，不仅可以彰显自身在国家治理体系中的分量与价值，而且可以在实践中不断提升自我，有四个方面的积极意义。

（一）有利于与基层协商相衔接。汪洋主席在今年全国地方政协工作经验交流会上指出：“积极推进政协协商与基层协商相衔接，为各界群众有序参与基层治理开辟更多途径，为地方经济发展、社会进步、民生改善作出更大贡献。这是发挥政协制度优势、有效服务中心任务的职能责任，一定要抓紧抓好、抓出成效。” 政协协商与基层协商如何相衔接，基层政协创新的做法很多，同样困惑也很多。政协协商与基层协商有着众多相通之处，但也有着各自的界限、各自的特色和运作体系。“民生议事堂”现场协商会将政协的协商平台建到了最基层，不断拉近与基层协商的距离，工作中注重把政协协商平台健全、机制完善、操作规范等优势，与基层协商形式多样、灵活便捷、观点交锋充分等特点相结合，互相借鉴、互相促进、互相提升。同时也为政协协商的主题更紧贴群众需求、协商形式更方便群众参与、协商成效更符合群众期望奠定了坚实的基础，两种协商形式共同发力，有利于在基层形成“有事好商量，众人的事情由众人来商量”的社会主义协商民主氛围。

（二）有利于推动政协协商广泛多层制度化发展。在坚持和完善“请你来协商”既有协商形式的基础上，“民生议事堂”现场协商会在基层搭建了新的协商平台，实现“X”协商的规范化制度化，为政协协商解决“下不着地”问题提供了有效的载体，使“请你来协商”“6+X”的架构更实。同时，“民生议事堂”现场协商会与政协大会协商、专题议政常委会协商、专题协商、专委会对口协商、界别协商、委员会客厅协商等共同构建了更加完整的政协协商体系，对于推动形成了多渠道、广覆盖、更灵便的协商议政格局有着十分重要的意义。

（三）有利于政协有效参与基层社会治理。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出，“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”人民政协是国家治理体系的重要组成部分，肩负着重要使命，通过向基层延伸协商平台，推动委员深入基层，紧贴热点、难点问题听民声、聚民意、解民忧，可以发挥政协“专”的优势，把工作中发现的一些事关更大范围、更高层次的共性问题通过政协的渠道进入到党委政府的视野当中，也可以把一些已经达成的共识通过政协的渠道传递到基层群众中，使协商的过程成为增进共识、凝聚力量的过程，最终把协商民主的优势转化为社会治理效能。

（四）有利于激发政协内部活力推动工作提质增效。政协是党和政府联系群众、团结各界的重要桥梁和纽带。特别处在最基层的县级政协工作，说到底是面对面做群众工作，离开群众，政协“双向发力”就丧失了支撑点和着力点。但从县级政协的人员配备看，力量很薄弱，一方面专委会“一人委”“老龄委”的情况普遍存在，另一方面委员平时散布在各个领域，县级再往下就没有固定的协商平台，难以形成履职合力。“民生议事堂”现场协商会在为委员搭建乡镇一级履职平台的同时，通过专委会指导、界别组团联系参与的模式，将专委会、界别、联络委、政协委员的力量整合在一起，日常学习交流、调研协商更加频繁，有利于提升履职能力与工作实效。

二、探索政协协商向基层延伸的新路径——“民生议事堂”现场协商会的创设实践

（一）创设“民生议事堂”现场协商会的背景

“民生议事堂”现场协商会是一项推进政协协商向基层延伸的创新工作，更是一个解决政协自身难题的机制。海宁市政协于2019年4月专门出台了《关于打造特色品牌工作的实施意见(试行)》，就“民生议事堂”现场协商会的组织、流程、机制等进行了明确，重点是想通过探索创新解决以下三个问题：

一是着眼于解决委员履职“不接地气”的问题。县级政协委员工作生活在最基层，离群众最近，看群众问题最清，对群众的所思所想所盼感触最深，最有条件也最有责任就涉及群众利益的民生问题开展协商民主工作。但由于在乡镇一级没有组织机构，“六送下乡”“两走进”等也只是阶段性的集中服务活动，无法实现委员一线履职的常态化、机制化，迫切需要在乡镇一级健全政协协商民主的工作平台，为委员深入群众更好地履职提供机制化保障。

二是着眼于解决民声民意“转化不畅”的问题。市政协在组织委员开展课题调研、民主监督以及联系服务群众等活动中，收集到了大量的社情民意，对于涉及全市面上的比较重要的民生问题可以通过市政协层面的提案、专题议政性常委会、专题协商会等促进问题的沟通和解决。但涉及某一个乡镇区域内比较微观的问题，除了社情民意等单向的信息抄送通道外，与乡镇党委政府间缺少双向交流、深入协商的专门渠道，作为立足协商乡镇一级事务的“民生议事堂”现场协商会能够打通民意转化的断点和堵点，畅通转化的通道。

三是着眼于解决基层对政协认识“模糊不清”的问题。长期以来，政协协商民主更多的停留在政协系统内部，给基层群众“高高在上”的感觉。群众对政协组织仍较为陌生，很多群众都是通过每年的“两会”来认识政协，甚至有群众认为政协就是“开开会”“举举手”“鼓鼓掌”，对政协是什么、政协干什么一概不知。“民生议事堂”现场协商会在推动问题解决、形成共识的同时，也能深入广泛地宣传政协和政协的工作，扩大政协影响力，提高政协知名度。

（二）“民生议事堂”现场协商会的定位

“民生议事堂”现场协商会是“请你来协商”中开展“X”次协商的新平台，由海宁市政协主办，镇（街道）联络委负责组织实施，聚焦民生实事到基层现场，搭建委员、群众与党政面对面沟通的平台，按照“请你来协商”平台相关流程要求开展协商，每个联络委每年至少开展1次协商。

（三）“民生议事堂”现场协商会的实践做法

“民生议事堂”现场协商会在实践中坚持突出特色、统一流程、灵活多样、务实管用，主要做法是突出“四个性”

一是协商选题聚焦民生，体现惠民性。秉持“协商于民”“协商为民”的理念，选题上既紧盯镇（街道）一级党政工作的重点、群众生产生活的难点、社会治理的焦点，又坚持“小切口、大民生”，选择与群众切身利益密切相关的议题开展协商。如海宁市政协前期已开展的“民生议事堂”现场协商会，既有涉及农民增收、环境提升等内容，又有涉及教育品质、小区治理等内容。

二是协商对象广泛多元，体现开放性。“民生议事堂”现场协商会立足搭好平台，秉承开门协商、开放协商的原则，除政协委员、专家学者、党政部门外，坚持议题与谁相关就请谁来参加，广泛邀请群众代表等社会各界参与，将民智集中和民意体现深深嵌入协商全过程。如“蚕桑老产业如何焕发新活力”协商活动，邀请了老蚕桑辅导员、养蚕户、村干部、文旅公司负责人、丝绸公司代表等利益相关方一同参与，其他的协商活动也都邀请一定数量的相关利益群众参加。

三是协商形式灵活多样，体现现场性。 “民生议事堂”现场协商会是一个移动的协商品牌，突出协商地点的灵活性与协商形式的多样性，不设固定协商地点、不限定固定的协商模式。在地点上，以到基层现场一线开展协商为导向，相关利益群体在哪里、哪里有利于问题的解决，协商会就开到哪里。在形式上，以方便群众广泛参与为出发点，利用远程协商、直播留言、纳凉晚会等创新形式提升协商实效。如 “优美庭院建设”协商会以纳凉晚会形式开到了老百姓家门口；“‘开转封’小区品质提升”协商会以“云协商”模式与网友互动。在环节设计上，通过划分不同的环节、不同的分主题，引导与会各方有来有往、良性互动、层层深入开展协商。在方式上结合协商主题需要，穿插了调研“随手拍”小视频、先进经验展示、专家现场授课等环节，以基层群众喜闻乐见的形式丰富协商内容。

四是协商流程统一规范，体现专业性。实行统一标识、统一指导、统一流程、统一宣传的“四统一”模式。活动现场悬挂统一标识，每场协商活动均由镇（街道）联络委主任主持，市政协主席、副主席联系并到会点评，各委室分工指导，协商结束后统一对外宣传报道。整个协商流程统一按照 “选题定题、制订方案、组织调研、开展协商、报送意见、办理反馈、结果评价”的协商“七步法”开展（见“民生议事堂”现场协商会工作流程表），每年开展优秀案例评选，形成履职闭环。

“民生议事堂”现场协商会工作流程表

三、创设“民生议事堂”现场协商会平台，推进政协协商民主向基层延伸的思考

经过一年多的实践探索，“民生议事堂”现场协商会在丰富形式、完善机制、深化内涵等方面都得了进一的提升，但仍有许多问题需要在理论和实践层面作更深的研究与思考，尤其是要进一步清晰边界、找准定位、突出主体、清晰层级、完善机制，重点是要把握六大关系：

（一）把握好政协协商和基层协商的关系。

政协协商与基层协商有着众多相通之处，都是协商民主的重要形式，都秉持“协商于民”“协商为民”的理念，人民政协协商所追求的求同存异、体谅包容与基层协商通过平等理性的对话沟通以取得共识的价值取向也高度契合。两者都在最基层围绕群众关注的热点、难点问题开展协商，边界容易混淆，尤其外界很难分清两者的区别。“民生议事堂”的协商是政协协商的范畴，与基层协商相比，应同时具备四大基本特征：一是由政协组织，主办主体明确；二是在政协的平台上开展协商；三是遵循“请你来协商”流程规范开展协商，去年省委办公厅印发的《县（市、区）政协开展“请你来协商”平台建设工作的指导意见》（浙委办发〔2019〕35号）中，就完善协商流程作了相关要求，“民生议事堂”现场协商会应该遵循这个大的流程框架开展协商；四是政协委员是主体，政协委员是政协工作的主体，也是政协协商的主体。同时在选题上也各有侧重，基层协商更倾向于微观事务的协商，议题基本为“自下而上地”来自于群众具体而实际的现实难题，领域涉及经济社会方方面面。 “民生议事堂”现场协商会则将“自下而上”与“自上而下”相结合，既要通过委员深入访民情、听民声把基层的呼声带上来，又要立足政协的职责定位，把准方向，通过综合分析把一个乡镇区域具有内普遍性、代表性的民生问题综合提炼出来，使协商的议题达到一定的覆盖面，避免议题过小、过于具体而混淆了与基层协商的边界。

（二）把握好党政所需、群众所盼与政协所能的关系。

从“党政所需”看，在县级层面是党委政府的中心工作、重点工作，体现是政协围绕中心服务大局的职责。但在乡镇层面，乡镇的“党政所需”与县级的“党政所需”显然有所不同。县级政协与乡镇党委政府不在同一层级，如果将县级政协在乡镇层面开展的“民生议事堂”现场协商会单纯理解为围绕乡镇的“党政所需”，则过于狭隘。“民生议事堂”现场协商会的协商选题，应在吃透上情既全面理解县级“党政所需”的前提下，上下结合体现乡镇的“党政所需”，即上下一致的“党政所需”优先列入协商选题，上下不一致的有选择性地列入选题。从“群众所盼”看，随着社会经济的转型升级，基层社会的利益主体更加多元、利益选择更加多样，基层矛盾也日益增多。委员深入群众中听到的更多的是具体的问题和个性化的问题，甚至很多是在通过党委政府渠道无法有效解决而遗留下来的问题，如老信访问题、政策处理遗留问题等。“民生议事堂”现场协商会既要广泛收集群众反映的问题和建议，又要进行综合分析研判，避免将个体利益视为群体利益、将少部分人利益视为公共利益。从“政协所能”看，“民生议事堂”现场协商会由乡镇联络委负责组织实施，乡镇联络委的委员人数一般在5-10人，有些地方甚至更少。“民生议事堂”现场协商会开展一次协商活动，从课题调研、现场协商到意见建议办理和组织委员开展“回头看”，一般需要半年时间左右。因此每个乡镇开展“民生议事堂”现场协商会的数量不宜过多，以一年开展1-2次协商活动为宜，否则将影响协商的质量。

（三）把握好“6”次专题协商与“民生议事堂”现场协商会的关系。

《县（市、区）政协开展“请你来协商”平台建设工作的指导意见》明确“采取‘6+X’模式规范协商频次。‘6’是指县（市、区）政协除例会协商（全体会议协商、专题议政性常委会协商）外，一般每年举办6次协商活动”“政协主席主持”，“‘X’指政协参加单位、专委会、界别发挥各自优势，利用政协工作站、界别议事厅、委员会客厅、委员工作、委员之家等阵地，每年开展若干次协商活动”。“民生议事堂”现场协商会是由市政协利用乡镇联络委的阵地举办的协商活动，从表象看是“6”的举办方采用“X”形式开展的协商，但从本质上看，它仍是“X”的范畴。工作中，乡镇联络委的地位作用类似于政协参加单位或界别，但组织性质却是住乡镇的委员活动小组，没有政协章程中明确的主体地位，因此也没有举办政协协商的资格，只能由市政协举办，它来承办。从差别看，“6”是政协在县级层面围绕宏观性、战略性工作开展协商的平台，“民生议事堂”现场协商会是县级政协在乡镇围绕当地民生实事开展协商的平台，议题有区分，形式各不同，“6”更加严谨规范，“民生议事堂”现场协商会更加丰富多彩。从工作实践看，两者各成体系又互促互融，“民生议事堂”现场协商会为“6”的协商提供第一手素材和广泛的民声民意支撑，“6”为“民生议事堂”现场协商会的协商成果向更高层级转化提供平台和渠道。

（四）把握好委员主体与群众参与的关系。

前面提到政协委员作为政协协商的主体，是有别于基层协商的重要特征。从许多地方实践看，对委员与群众在政协协商中的定位仍很模糊，对政协协商是“谁和谁协商”的问题难以厘清。如有的认为是委员和群众开展协商，有的认为是委员和党政开展协商，有的认为是政协和党政开展协商，还有的认为是群众和党政开展协商，委员是调和两者的“中间人”。从“民生议事堂”现场协商会看，参加协商的各方有委员、群众代表等利益相关方、村社区干部、专家代表、党政部门等，其中委员、群众代表、党政为必不可少的参与者。从立场区分上，委员、群众可大体视为一方，都通过反映民意希望党政回应、解决问题。委员在协商中扮演的角色，从建言资政看，委员在协商的中是将前期调研走访中收集到民声民意通过综合提升后转为协商建议，代表的是群众的利益。从凝聚共识看，每个委员都是一方凝聚共识有影响力的主体，在深入群众听民声、开展课题调研中，需要“面向社会，把党的方针政策宣传解读好”，在协商中，要“通过有效地说理说服，增信释疑，解开界别群众的思想疙瘩”，其立场又更接近于党政。正是基于上述两种利益的综合体，确立了委员在双向发力中具的独特地位，也更需要委员在协商中发挥主体作用。因此在“民生议事堂”现场协商会中，要把群众基于自身利益提供多样化的一手信息，与委员发表客观的意见建议相结合，让委员在强化思想引领、综合意见建议、包容消弭差异方面发挥更大的作用。协商时在发言人数、发言内容上要平衡好委员与群众的关系，委员参与前期的调研，代表的是更广泛的民意，群众代表发言是委员的补充，不能颠倒主次。安排一定数量的群众参与协商既是让群众能够面对面与党政互动交流，也是为了扩大参与面，在提升凝聚共识效果的同时提高政协协商的影响力。

（五）把握好形式创新与质效提升的关系。

当前各地政协在推动政协协商民主向基层延伸中探索出了许多好的模式，尤其是在“X”次协商中对协商地点选择、协商内容设计、协商方式多元等方面展现各自的特色。政协章程第四条指出“专题议政性常务委员会会议议题、专题协商会议题及其他协商形式的重要议题，应列入年度协商计划，做到协商议题和协商形式相匹配”。《县（市、区）政协开展“请你来协商”平台建设工作的指导意见》要求“积极探索‘请你来协商’进村社区、进农村等向基层拓展延伸的新形式，实现面对面沟通协商、线上线下互动协商、场内场外联动协商，推动协商工作更有质量、更富成效。”不管采用何种形式，都要把落脚点放在提升协商的质量和成效上。要坚持协商形式服务于协商质效，不为创新形式而创新。如网络协商、问卷调查、实时互动等手段创新是为了吸引更多的各界代表参与；进村组、进农家、进工地、进校园等场所创新是为了方便群众参与，为与会者提供“身临其境”的感受，以更好达成共识。形式创新必须植根于提质增效，避免走入形式主义的误区。

（六）把握好建机构和建机制的关系。

政协章程第五十条规定“自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区，凡有条件的地方，均可设立中国人民政治协商会议各该地方的地方委员会。” 明确了县级以上可设立政协机构。对于乡镇一级能不能设不设政协机构的问题，2011年省编委下发了《关于停止在乡镇（街道）设立政协工委的通知》（浙编〔2010〕8号），明确：“乡、镇一级不设政协机构”，从新一轮机构改革的精神看，乡镇一级仍是不设政协机构。因此要纠正政协协商民主向基层延伸或开展“民生议事堂”现场协商会是要在乡镇一级设置政协机构的错误认识。从海宁市的情况看，镇（街道）联络委只是政协工作向基层延伸的一种机制，其性质是住镇（街道）政协委员的活动小组，不是一级政协组织，不能主办政协协商活动，只能承办市政协部署的协商活动，联络委主任是活动召集人。工作中也不设实体机构、不占用实体场所，由乡镇党委副书记任联络委主任，委员根据生活地、工作地就近参与的原则参加属地联络委的活动。这种机制灵活有效，但要注重委员的地域分布，落实《中共浙江省委关于新时代加强和改进人民政协工作的实施意见》（浙委发〔2019〕25号）关于“县（市、区）政协委员名额的安排应覆盖到每个乡镇（街道）”的要求，确保每个乡镇（街道）都有一定数量的委员，并把当地党委负责联系政协工作的同志吸收进委员队伍，由其担任联络委负责人。同时要推动界别与联络委组团结对，共同开展履职活动，以弥补联络委力量不足的问题。