基层协商民主中公共理性培育的
实践逻辑与发展理路
——以浙江省深化“请你来协商”平台建设为例
浙江义乌干部学院 执笔人：胡贵仁
一、浙江省基层协商民主建设中公共理性成长的系统审视
民主是公共领域中调节国家与社会二元结构关系的一种手段方式，作为基层民主实践的先发地，浙江省基层协商民主建设的公共理性成长大体经历了“权利诉求表达—利益取向反思—责任意识彰显”的“三段式”演进历程。从已有文献来看，学者们大多立足于社会治理变迁等维度，对我国的基层协商民主保持高度的本土自觉，但却相对忽视了其中所蕴含的培育公共理性的积极性建构力量。因此，本文尝试以权力主导与权利本位的互嵌整合为逻辑起点，通过把握“请你来协商”平台深化建设的发展脉络，来探讨公共理性从萌芽到成熟的行动契机与运作基础。以下是笔者绘制的关于基层协商民主中公共理性培育的分析框架图。
（一）公共理性萌芽：维护区域稳定与权利诉求的催化
伴随着社会主义市场经济迈入转型发展的快车道，基层社会治理结构的内在变迁愈加明显，各类主体利益诉求呈现出多元化的演变趋势，社会整体也长时间处于中高强度的运转状态。针对于此，为有效化解经济社会发展中衍生出的矛盾冲突，调和多元主体间可能存在的利益分歧，进而实现区域社会和谐稳定的价值目标，地方政府往往倾向于借助多重形式的治理机制和手段方式来努力达到与自身预期相符合的结果。其中，基层协商民主因其维护稳定和解决难题的显著优势而备受政府部门及其他行为主体的关注重视。2018年7月，浙江省政协即在杭州市江干区、宁波市鄞州区等6个县级政协试点建设并运行“请你来协商”工作平台，寄希望通过程序规范的价值理念和制度设计，来竭力维护区域社会的长治久安，进而解决市县政协普遍存在的基础工作薄弱、人员力量薄弱的“两个薄弱”难题，以此来推动政协协商与基层协商二者间有机衔接，更好释放政协组织作为专门协商机构的潜能效用。
结合基层协商民主早期发展的实践经验来看，地方政府出于效率思维和科层体制运作惯性等方面的考虑，通常容易将基层协商民主视为社会整体秩序维护的策略创新和手段工具。如有学者在解释协商民主更替与演化等核心问题的基础上提出了所谓的“民主工具”视角，即认为以“民主恳谈”为主要表现形式的基层协商民主某种意义上其实是党委政府及其官员在承受来自上级与公民双重压力时选择的一种新型政治工具。实践表明，虽然地方政府对于基层协商民主的发展遵循了自上而下式的权力管控逻辑，且严格限制了其他要素的自由生长。但不可否认的是，其在吸纳并引导公民主体广泛参与的实际过程中也相应催化了后者权利意识的觉醒。如浙江省在大量社会现实问题难以得到有效解决以及制度层面矛盾化解机制缺失的复杂背景下，依托行政权力所开展的“请你来协商”平台试点建设就直观刺激了公民主体对个人利益表达的诉求，而公民对于自身权利的关注也极大促动了公共理性萌芽的产生。
（二）公共理性生长：凝聚社会共识与利益取向的反思
如前所述，科层体制主导的基层协商民主不仅在化解社会结构性矛盾，创新地方社会治理模式等实践过程中发挥了至关重要的作用，同时，政府部门对于公民群体有序参与区域内公共事务，理性表达个人利益追求的行为引导，也有效激发了公民主体意识和权利观念的觉醒，公共理性的萌芽状态就此形成。而在借助传统“刚性管控”手段消解社会风险日渐式微的形势下，地方政府开始尝试转变以往单向度依赖行政权力解决社会问题的定性思维，注重运用社会共识的凝聚、政治环境的改善以及多元主体利益差异的调和等方式来实现基层治理效能提升的深层次目标。如2019年3月，中共浙江省委在试点取得初步成效的基础上，制定出台了《县（市、区）政协开展“请你来协商”平台建设工作的指导意见》（以下简称《意见》），提出在全省范围内推开“请你来协商”平台建设，以此来发挥公民主体的能动作用，凝聚多元主体间的社会共识，进而探寻当前政协协商与基层协商互融共促以及公民群体有序参与基层协商民主的可能途径。
通过剖析基层协商民主长时段演化样态的属性特征可以发现，地方政府行动逻辑由“权力”向“权利”的深刻转变，某种程度也凸显了公民主体从权利诉求表达到利益取向反思的实践发展过程。学者约翰·罗尔斯（John Rawls）指出：“在政治生活中，想要在基本问题上达成全体一致的效果是极为罕见的。”由于基层协商民主实践中公民群体自身综合素质等方面的层次不齐，使得仅仅通过平等的交流互动很难达到高度一致的群体性共识。如一些务实理论家认为，以一定形式的妥协与让步获得较弱的多数性共识，进而形成被各方主体所接受的政策是有可能的。据相关数据显示，2019年浙江省市县政协组织共开展600余场“请你来协商”活动，提出意见建议7500多条，近4600条得到采纳落实。而在参与平台活动的过程中，一些公民主体逐渐由过去单方面强调权利诉求，转变为对利益取向进行深入反思，并在关注自身所应履行的公共义务的同时致力于形成一定的社会共识。在此期间，公共理性得到了较快速度的生长发育。
（三）公共理性成熟：培育协商文化与责任意识的彰显
从基层协商民主发展的实践样态来看，地方政府行为逻辑的建构重点在历经区域稳定维护与社会共识凝聚两大发展阶段之后，已然开始转向到对协商民主文化的大力培育上。较之于以往行政权力的管控和思维定式的调整，政府部门在推进治理重心下移以及基层协商民主扎根生长的现实过程中将更加注重“柔性治理”等方式的运用（如培育协商文化，强化基层民主的价值认同、营造公共精神等）来开拓中国民主政治的发展空间，继而消解各类潜在的社会风险。当前，浙江省“请你来协商”平台建设已从全面推开的数量布局阶段迈入提质增效的深化发展阶段，相伴而生的则是对该平台工作质效与影响力要求的提升，即从以往聚焦的“做了什么”和“做了多少”向今后“做出了什么效果”的深刻转变。而在推进“请你来协商”平台深化建设的过程中，党委政府往往也倾向于通过培育包含公正理性、平等互助以及开放包容等要素在内的协商民主文化等方式，来保障其常态化持续运转的有效实现。
受基层协商民主驱动逻辑由“政府权力主导—权力迈向权利—公民权利本位”的动态转换影响，公民主体的公共理性培育也相应呈现出从“萌芽阶段”的权利诉求表达到“生长阶段”的利益取向反思再到“成熟阶段”的责任意识彰显的“三段式”演进脉络。结合现阶段基层协商民主的实践进展发现，公民主体在自身偏好得以满足、认知偏差反复修正的前提基础上，逐渐开始转向对维护区域社会和谐稳定所应承担的公共责任的思考。事实表明，公民参与民主协商的过程可能更需要具备实质性平等的政治影响机会，因为只有保持彼此间平等互动的状态，才能非强制性地提出或接受一些合理的观点意见。如浙江省在推进“请你来协商”平台从试点建设到深化发展期间，以公民为代表的参与主体就较好展现了从纯粹的个人利益主张到关心区域社会发展的公共理性的渐进式成长历程。总的来看，相对于单方面依靠地方政府行政体制的强力推动而言，公民主体责任意识与公共理性的成长发育将成为促使基层协商民主可持续运转的重要动力支撑。
二、浙江省基层协商民主中公共理性体制性塑造的潜在挑战
上文分别从理论证成和现实样态等维度出发，深入剖析了基层协商民主长时段演化的属性特征及其对公共理性成长的渐进式培育过程。其实，国家治理现代化的核心要义在于确立并构筑以公民权利本位为导向的制度运作逻辑。基层协商民主实践中蕴含着塑造公共理性成长的积极性建构力量，二者间始终保持相互作用、彼此协调的动态耦合关系。作为国家与社会良性互动中的一种重要资源，公共理性不仅是基层协商民主持续有效运转的价值内核，其对于地方社会治理的模式创新以及民主观念的广泛传播也提供了一种崭新的观察视角。以下是笔者绘制的关于“请你来协商”平台建设中公共理性培育的多样态逻辑演化图。
（一）政府工具主义的行为倾向与公共精神培育的有效缺失
在社会治理形势复杂严峻、多元主体非对称格局趋向明显以及个体利益诉求千差万别的时代背景下，基层协商民主推进民主政治体系的建构完善具有将民主协商制度优势转化为治理效能、调节社会结构性矛盾和激发基层社会治理活力等政治价值。事实上，协商民主作为一种体制性资源，其在我国基层领域的落地生根总体遵循着嵌入式的实践路径，加之，基层协商民主在“生长—发展—规范”的运行轨迹中始终依赖行政权力的科层体制供给，因此也必然受其价值理念、组织架构以及行为方式等要素的深刻影响。长期以来，我国基层社会治理奉行权威型的“命令—服从”管控模式，地方政府因其权力特性始终占据主导地位，公民作为弱势群体则大多扮演着被动接受支配的角色。而受传统“权威型”思维惯性的驱使，政府部门在处理区域内公共事务、化解社会矛盾纠纷的过程中也通常容易将基层协商民主视为一种维稳策略和工具创新来加以落实运用。
另一方面，出于行政效率和秩序导向的现实考虑，以党委政府为中心的基层协商民主往往可能把精力过多聚焦到对协商程序和过程的掌握上而相对限制了以普通公民为代表的参与主体自身功能的有效发挥，进而使得有价值的民情民意和彼此间的社会信任都没能建立起来。此外，公民主体综合素质的参差不齐以及基层协商民主即时性制度效益的缺失等，也共同导致了地方政府及其官员倾向于将公共精神培育视为一项额外的工作负担而缺乏驱使其成长的持续动力。
（二）基层协商民主实践与公共理性二者间关系的能动失衡
基层协商民主不仅是社会主义民主政治体系中最具活力的实践表现形式，其内在也蕴含着培育公共理性成长的积极性建构力量。目前来看，我国基层协商民主与公共理性成长二者间仍处于耦合作用的能动失衡状态，而这也在很大程度上构成了现阶段对于公共理性体制性塑造的潜在挑战。具体而言，公共精神是实现公共理性成长的价值前提，良好的公共精神是公共理性发育成熟的内在基础。基层协商民主对有关公共精神的培育问题采取了选择性忽视的态度，这导致上述实践过程很难为公共理性的成长发育提供适宜的生存土壤和宽松的制度化空间。此外，基层协商民主实践的有效开展耗费了大量的人力、物力、财力，而公共理性成长并非是一蹴而就的，它更需要经历长期不断的培育过程等特征，都使得地方政府短期内很难将其置于议事日程之中来加以统筹考虑。
阿尔伯特·布来顿(Albert Breton)认为：“民主制的好处与成本是一体的，如果只看好处而忽视成本将会导致严重的错误。”基层协商民主中的公共理性培育也不例外。事实证明，任何发展阶段的公共理性只有在与稳定的政治环境、合理的组织架构以及良好的文化氛围等形成彼此契合的条件下才能产生较好的效益。因此，在各方面要素尚不成熟的发展背景下，即使存在一定程度的公共理性也很难在基层协商民主的实践过程中发挥出预期的正向激励效果。深入分析，仅仅仰赖于科层体制的有限资源和政治权威的动员模式在推动基层协商民主持续有效运转上能取得多大的现实成效是值得反思和商榷的。
（三）公民理性参与的源动力不足与传统文化的“内生性”影响
由上文分析可知，地方政府作为一种现实主导力量，为基层协商民主的生长与发展提供了不可或缺的原初动力。但长远来看，我国基层协商民主实践的制度化规范可能更需要来自公共理性成长的深层驱动作用。现阶段公民主体的参与意识薄弱以及能力素质不齐等因素为基层协商民主的持续有效运转带来了诸多潜在挑战。而受基层协商民主实践的属性特质和功能定位的影响，行政官员们通常容易将其视为额外的工作负担予以刻意“规避”，公民主体则大多将其作为一项繁重的强制性任务进行“被动式”参与。诚如马克思所言：“人们努力奋斗所争取的一切，都同他们的自身利益相关。”当前我国的基层协商民主实践过度将注意力分配到党政机关中心工作，相对忽视民生服务领域重要议题的行为逻辑也进一步加剧了公民群体的政治冷漠化倾向。因此，多数公民对于基层协商民主实践并未抱有强烈的正面期待，而更多采取了一种可有可无的参与态度。
另一方面，在我国传统的“崇公抑私”文化中，个人往往是作为集体的对立面而被置于否定和次等地位的。加之公私领域间存在着关系混乱与边界模糊的问题，也导致了个人主义与公共精神没能得到合理有效的成长发育。总的来看，传统思想文化的“内生性”影响极大提升了基层协商民主实践中公共理性体制性塑造的现实难度。如浙江省温州市、淳安县和桐庐县为实现经济社会结构的转型升级、推动区域特色产业的高质量发展，分别将科创走廊规划建设、休闲旅游目的地打造以及快递物流集采中心的功能完善等设为“请你来协商”活动主题，并相应开展了多次对话交流。由于上述议题未能与公民的日常生活产生直接的相关性联系，且传统观念中“多一事不如少一事”等影响也促使了公民主体容易产生一种“搭便车”心理，最终形成了公民参与地方事务源动力不足以及公共理性成长停滞不前的现象。
三、基层协商民主实践中公共理性有效培育的多维行动取向
从历史与现实的角度出发，基层协商民主作为社会主义民主政治现代化的重要逻辑指向，为大力推动地方治理模式的转型创新，进一步激活我国存量民主与建设增量民主提供了较为广阔的发展空间。事实上，基层协商民主的持续有效运转不仅需要各类主体依托多种参与形式进行协同发力，而且也要以民生问题为价值导向，着力改善上述主体间存在的非对称性地位格局。这要求政府部门在转换传统权力管控思维观念的同时，更要重视对当前公共理性成长的不间断培育。鉴于此，笔者将从认知取向的转变、价值认同的寻求以及公共精神的塑造等三大维度入手来深入探讨我国基层协商民主实践中公共理性培育的路径取向。
（一）转变认知取向：从工具理性到交往理性
现代国家治理绝非传统意义上单向度依赖行政权力建构与执行的制度模式，而是多元主体合力作用的一个动态政治过程。具体到我国语境，基层协商民主的嵌入式生长与规模化发展总体遵循了科层体制对于基层社会纵向管理需要的工具理性导向，即地方政府通常将基层协商民主视为化解社会结构性矛盾以及维护区域长治久安的一种手段工具。而当前各地积极推动的基层协商民主实践的制度性规范则大多体现了对于交往理性导向的合理追求。其实，在社会主要矛盾发生现实转换的时代背景下，政府部门的权力逻辑虽然有效地缓和了多元主体间存在的利益冲突，实现了基层社会内部的相对稳定繁荣，但由于未能将平等、自由的价值要素纳入到考虑范畴，也使得行政思维往往容易演化成限制基层协商民主持续有效运转的重要因素。实践表明，现阶段基层社会治理创新的基本范式并不在于行政手段的常态化运用，而是要借助公民主体的理性能力来解决诸多现实问题。正如哈贝马斯（Habermas）阐释的交往理性：即根据交往主体之间的相互同意、彼此认可以及自觉服从等建立起来的某种行动规范可能更加适配于我国基层协商民主制度性规范的实践探索过程。
协商民主在城乡基层社会的扎根生长离不开科层组织制度创新的功能发挥，其关键在于地方政府积极有为的行动参与，而非“被动—应付”式地回应民意。因此，为进一步推动我国基层协商民主中公共理性的成长发育，实现治理重心下移以及国家治理现代化等发展目标。政府部门首先就需要从思想观念的角度入手，通过传统价值取向的转变、政策制度层面的规范等方式，来更好地实现公共利益，进而推动基层协商民主领域的工具理性向交往理性的系统转向。
（二）寻求价值认同：从双向分离到互嵌融合
受社会治理复杂性程度与多元化特质的深刻影响，长期以来，我国地方政府对于基层协商民主实践与公共理性成长发育二者关系总体保持了彼此分离的价值立场，即认为前者与后者间并不存在相互协调的动态耦合关系。基于政府部门的上述认知偏差，基层社会也相应衍生出了自由理念缺失和信任资本萎缩等一系列空间非正义现象。事实证明，作为一种颇具成效的民主实践形式，我国语境下的基层协商民主不仅是驱动城乡社会治理变迁的重要资源，其内在更是蕴含了培育公共理性成长的积极性建构力量。就其实质而言，公共理性成长发育的核心要义在于社会资本的有效积累，而缺乏必要的交流互动和社会信任资本，任何形式的民主协商都将演化成无谓的争论和情绪的发泄，最终可能难以形成一定的社会共识，更无法达到理想状态的协商效果。因此，基层协商民主制度性规范运作的关键前提即在于公民主体间相互信任的建立及其对于公共理性成长的深层次驱动。
另一方面，一项制度要想真正意义地实现在基层社会的扎根生长，不仅需要来自上层合理完善的制度设计，同时也需要来自正式或非正式领域中公民主体持续长效的心理认同与行为支持。“因为只有在人们察觉民主制度进展顺利的时候，他们才会产生对该制度持久深厚的内在支撑基础。”这就要求地方政府在开展基层协商民主的实践过程中，既注重对治理主体和参与方式的多元化培育，推进基层协商民主与公共理性间的互嵌整合，同时也应以大多数公民自身利益紧密相关的民生服务问题为现实导向，通过积累雄厚充裕的社会资本，强化公民对于基层协商民主的广泛制度认同等方式，来充分重视协商议题最后目标的决定。
（三）塑造公共精神：从“消极公民”到“积极公民”
除了上文所探讨的关于认知取向的转变和价值认同的寻求等发展理路以外，我国基层协商民主实践中公共理性的有效培育同样还需要加大对当前公民主体公共精神塑造的现实思考。人的现代化作为国家治理现代化进程中不可或缺的基本因素之一，它并非是现代化过程结束后所产生的副产品，相反，它更是现代化政治制度与社会经济得以长期稳定繁荣的先决条件。目前来看，在经历权利诉求表达与利益取向反思等发展阶段之后，公民个体的行为认知已然开始上升到对国家和社会责任意识的强化层面。结合我国基层协商民主的发展经验不难发现，虽然地方政府在公民主体公共精神的大力塑造上作出了一定的尝试和努力，但总体而言，政府部门通过补贴或强化社会资本，而非赋予其相应责任的做法尚处于公共理性培育的初级阶段，很难从根本上促进公共精神整体水平的实质性提高。
其实，我国基层协商民主实践的常态化运转归根到底仍要依赖公民个体自发产生的理性行为的持续发力。汉娜·阿伦特（Hannah Arendt）曾指出：秉持公共精神，关心社会领域，主动参与社会政治生活的“积极公民”很大程度上关系到民主制度运行的成败与否。这里强调的“积极公民”，更多是指有富有思想和判断力的公民在关注公共生活的同时，致力于采取积极策略的行动主体。鉴于此，地方政府应通过公民主体政治参与意识的扎实提升、公共精神的合理塑造以及协商文化的积极培育等“柔性治理”方式来开拓社会主义民主政治的发展空间，彰显基层协商民主实践的价值功能，进而推动公民主体从“消极”的私人领域迈向“积极”的公共领域，真正实现从“请我来协商”到“我要来协商”的转型变迁。
结论与讨论
作为中国特色民主政治的一种实践表现形式，基层协商民主在国家与社会二元结构互动的空间场域中较为有效地凸显了自身的独特优势和政治价值，同时也呈现出“嵌入式生长—规模化发展—制度性规范”的多重实践样态。本文即是聚焦于基层协商民主中公共理性体制性塑造的考察视角，发现在国家治理逻辑转换的时代背景下，基层协商民主的持续有效运转不仅需要来自科层体制主动“让渡”的制度化空间，同时也需要基层社会领域中公共理性的成长发育来提供内在驱动力。相应地，这要求地方政府必须加强对基层协商民主发展的现实主张，通过制度化渠道与非正式行为相结合的方式为公共理性的有效成长提供适宜的生存土壤和发展空间，进而切实将协商民主的制度优势转换为治理效能，建立完善基层领域综合常态化的专门协商机制，最终实现国家治理体系和治理能力现代化的价值目标。
不可否认的是，本研究仍存在一些局限性有待后续研究加以补充和完备。具体而言，基层协商民主中公共理性的有效培育是一个较长时段的实践演化过程，本文所探讨的公共理性多样态成长轨迹仅是出于理论规范维度的考察分析，现实情境中由于受经济社会发展水平、科层体制“注意力分配”、民主政治的文化氛围以及公民能力素质的发育程度等多向度要素的综合影响，公共理性的成长发育很难与理论领域的逻辑设想保持高度的契合性。此外，公共理性的萌芽生长很大程度上仰赖于行政权力的外部推动，而基层协商民主嵌入现有地方治理体制的过程中如何实现公共理性长期培育与行政机构短期目标之间的有效平衡，公共理性的渐进式培育在反向推动基层协商民主持续有效运转过程中又蕴含了哪些深层机理等相关议题都需要我们结合宏观层面的制度设计和微观具体的实践案例来开展深入地探究与思考。
