强化界别协商在政协协商中的基础性地位
发挥专门协商机构作用的思考
农工党金华市委会课题组 执笔人：吕建伟
一、界别协商的特点和优势
（一）协商内容上具有专业性。一方面，界别汇集了各方面的专家学者，一般都在某一领域中拥有较大影响力、较高专业素养和道德修养，知识结构丰富，看问题、分析问题透彻、深刻，协商建言的针对性也较强。另一方面，由于来自同一界别，对本界别的意愿诉求，建议想法了解的比较清楚。因此，界别协商活动，一般拥有较强的智力优势，在协商内容上体现了专业性特点。
（二）协商氛围上具有宽松性。就协商主体而言，大多属于同一党派、同一阶层、同一行业，相对比较熟悉，彼此知根知底，协商过程中思想包袱较少，协商氛围相对宽松、活跃。就协商的议题来说，平时业务交流较多，大家比较熟悉，基于共同话题的界别协商，也更易引发彼此共鸣，碰撞思想火花，更易形成知无不言、言无不尽的良好协商氛围。
（三）协商主体上具有群众性。政协各界别委员来自社会各个方面，与人民群众关系密切、联系广泛。不管是政协委员还是群众代表参与界别协商，都不是以个人的名义参加，而是代表其所联系的阶层和群体。政协通过界别渠道，及时、准确、系统地收集群众意愿，协助党委和政府改进工作，增进民生福祉；传达党委政府的决策部署，帮助委员和群众知情明政，汇聚群众共识。界别协商是群众的协商平台，是收集民情、反映民意、汇集民智、改善民生的重要途径，是党委政府和界别群众的连心桥。
（四）协商范围上具有包容性。“一种民主必须要有一定的广度，才能评价其深度。”（4）民主的广度是由社会成员是否普遍参与来衡量的。我国民主架构中，人民代表大会制度的设计从理论上代表了最广大人民群众的意志和绝大多利益。但服从绝大多数人的意志和利益有时候却忽略了少部分人的呼声和诉求。故而，在符合大多数人呼声诉求的基础上，兼顾少数人的呼声诉求，这才是民主的该有的样子。也正如此，以界别组成为特征的人民政协制度成为了中国人民的伟大创造，成为中国特色社会主义民主的优势所在。人民政协通过界别协商，既反映了多数人利益诉求，也给少数群体的利益诉求提供了渠道，体现了界别协商的巨大包容性。
（五）协商组织上具有灵活性。界别协商仅是政协内部为各界别委员和群众提供履职渠道而设置的平台，并无行政性的硬约束，委员和群众参加界别活动主要靠自觉。从参与主体看，既可以是委员和群众开展界别内部的协商，也可以根据议题需要，邀请党政部门负责同志到会进行政策解读、与委员群众面对面协商等，或邀请政协领导和政协机关同志指导协商工作。从协商目的看，根本目的是实现建言资政与凝聚共识双向发力，但双向发力不一定要“均衡发力”，既可以侧重反映问题、献计献策，为党委政府提供决策参考；也可以侧重政策宣讲，团结教育界别群众，凝聚广泛共识。在组织主体上，既可以由政协组织，如政协办公室、专委会协助搭台，也可以由界别委员自行搭台。在活动形式上，既可以指定场所协商，也可以非指定场所协商；既可以监督协商，也可以调研协商；既可以面对面协商，也可以网络端对端协商等等。
二、界别协商的困境之思
尽管界别协商对政协协商工作中有基础性和举足轻重的地位，但一直以来，各级政协对界别协商的重视程度不够，界别协商工作还存在很多制约因素，大多数界别处于“四无状态”，即无组织机构，无责任分工，无工作制度，无计划安排，难以常态化、制度化、规范化开展，影响了人民政协作为专门协商机构的作用，也影响了作为国家治理体系重要组成部分作用的发挥。
（一）界别组织性较弱。界别协商大多只在全体会议期间集中开展，闭会后没有相关机构组织活动。参加政协的各个界别，其组织化程度是不平衡的。民主党派由于有常设机构，组织化程度较高，界别协商活动计划性较强、频次比较高。港澳台侨界、民族宗教界等界别，由于身份地位特殊，与人民政协的统一战线工作高度契合，加上统战部门的组织，有一定的界别归属感，但界别协商基本局限于全体会议期间，闭会之后，由于空间距离较远，组织界别协商活动难上加难。团体属性的界别，比如，工商联、工会、妇联、共青团、科协、社科联等，闭会期间也会组织一些活动，但活动性质基本不属于界别协商活动，活动目的也并非是实现双向发力要求。中共界别委员归属于各自党组织，难以在政协界别中找到归属。以行业划分的科技、教育、医卫、文艺、体育、经济等都有相关行业管理部门和社会组织，虽然名义上归属于同一界别，但没有界别的组织机构，界别协商活动同样难以自觉组织 。没有常设的组织机构，是当前界别协商活动难以常态化开展首要原因。
（二）界别协商制度缺位。民主不只是一个理念，它也是一种实践；民主不只是工作方法，更是一种国家制度（5）。这表明，民主需要宏观设计，还需要细节规范。界别协商民主要运行良好，必须有制度的保证。当前各级政协对界别协商活动关注度不高，指导联系工作不力，考核激励措施不足，界别协商活动缺乏制度性的顶层设计，对界别协商的目标要求、议题选择、协商准备、协商范围、协商形式、协商程序、成果形成、成果落实、办理反馈、效果评价等都缺乏明确的制度规定，界别协商活动无章可循，基本处于自行组织、自行探索、自行发展的自发状态。
（三）界别协商意识不强。这些年，随着经济社会的发展，民主法制建设进程的加快，人民群众的民主意识不断觉醒。但从基层群众参与选举民主（投票民主）和协商民主两种形式民主的不同态度来看，民主意识的觉醒并不代表协商意识的觉醒，两者还有一定的距离。表现在人民群众对前者参与热情比较高，但对后者热情明显不足。协商意识不强，除了协商渠道不畅、协商能力不足外，主要存在协商意愿的问题。界别协商作为政协协商，属于政治协商范畴。既为政治协商，就是一种带有公利性的协商。对多数普通界别群众而言，其思想境界还未达到为公众代言的高度。对政府部门来说，迫于“协商误事”“协商惹事”等错误认识而导致不愿协商、不敢协商的情况，有时是迫于所谓“不协商不讲政治”的政治目的而不得不协商。出于这种目的的界别协商，容易导致搞形式、走流程，效果难以保证。
（四）界别协商环境不佳。在界别协商实践中，由于协商能力不强、协商准备不足、协商地位不平等、协商氛围不佳等原因，导致协商冷场、协商跑题、协商不在一个频道上交流等情况时有发生。一是协商能力不强。协商也是一门技术活，需要较高的政策水平、相关的知识储备、一定的表达能力，在界别协商实践中，多数界别群众由于缺乏必要的协商能力导致界别协商活动难以有效开展。二是协商准备不足。在协商活动之前，协商参与者对协商议题的深度和广度认识不足，或者协商组织者没有提早将协商内容印发给协商参加人员，协商活动中很难就相关议题发表真知灼见。三是协商地位不平等。协商需要在平等的基础上进行对话交流，然而在界别协商的具体实践中，因为协商信息不对称，协商地位不平等的情况比较普遍。有两种表现形式：一种是界别群众和委员对议题相关信息掌握渠道不多，协商容易被政府一方主导；另一种表现形式是协商变异为“问责问政”，界别群众和政协委员成为强势一方，“站着说话不腰疼”，政府部门小心应对唯恐授人“话柄”。四是协商不够深入。按照总书记的要求，协商要越深入越好。但在协商实践中，我们经常看到一问一答的“市民问政”形式，一个回合便草草结束，双方没有就相关分歧进一步深入探讨，结果毫无疑问是走了过场。
三、强化界别协商在政协协商中的基础性地位，发挥专门协商机构作用的路径机制
加强人民政协的界别协商工作需要从意识、组织、制度、质效、载体等方面共同发力，突出界别协商在发挥专门协商机构作用中的基础性地位，使界别协商在推进国家治理中发挥更加重要的作用。
（一）强化界别意识。界别意识就是政协委员和界别群众对于自身界别身份的归属和认可。强化界别意识是常态化开展界别协商活动、发挥界别作用的思想基础。一是在政协委员的产生过程中树立界别意识。界别意识不强，主要表现在缺乏界别归属感，不少政协委员特别是新提名的政协委员不知自己所在界别，只有到参加以界别为单位的分组讨论时才明确自身的界别归属。为此，需要在政协委员的产生过程中强化界别的意识，改变过去政协委员产生由组织推荐的单一途径，建议在某些界别试点组织推荐、个人自荐、界别群众选荐三合一的政协委员产生机制，尽量推选出组织有意向、个人有意愿、群众都认可的社会各界人士进入到政协队伍，在源头上让政协委员树立界别意识；同时也让界别群众在委员的产生过程中形成界别意识，了解谁是界别代言人。二是在政协委员履职活动中增强界别意识。多组织开展以界别为单位的协商议政活动，不断强化政协委员的界别意识。除了全体会议期间组织分组讨论以外，主席会议、议政性常委会议、“请你来协商”会议或专题调研、专题视察等履职活动时，有意识邀请与议题相关的界别委员或群众代表参加，认真听取来自界别的意见和建议。强化政协委员代表界别履职的意识，引导政协委员多提交界别提案、界别社情民意、界别大会发言等界别名义的履职成果。三是在政协委员履职考核上强化界别意识。发挥履职考核的指挥棒作用，进一步增强委员的界别意识。如评选优秀履职成果要向以界别名义提交的履职成果倾斜；政协委员年终除向政协委员工作委员会述职外，还需要向所在界别述职，同时要向一定范围内的界别群众述职。
（二）加强界别组织化建设。当前界别协商活动开展不力最大的制约因素就是界别组织化程度不高，加强界别协商工作必须要加强界别的组织化建设。一是通过加强联系指导推进界别组织化建设。完善并落实政协领导联系专委会、政协专委会联系界别工作制度。加强对界别协商活动的联系与指导，界别协商活动应安排专委会负责人或工作人员，必要时应安排政协分管领导参加。根据党政部门与政协专委对口联系制度、专委会与界别联系制度，建立党政部门与界别“直通车”制度，根据需要可以邀请党政部门负责同志或有关工作人员开展界别政情通报或参加界别协商议政活动。二是通过完善组织机构推进界别组织化建设。一方面，要强化界别召集人作用。目前，虽然建立了界别召集人制度，但多数界别召集人发挥作用也就是政协全会期间“昙花一现”，其余时间大多处于“休眠”状态。强化界别召集人作用，选好召集人是基础。按照工作需要，优先考虑有较高政治素养和较强组织能力的党政部门、群众团体、政协机关领导同志、民主党派机关专职副主委等；为确保召集人时间精力与热情，还需要采用“双向选择”的措施，采用个人自荐和组织推荐的办法，使召集人从“要我当”变成“我要当”。强化界别召集人作用，赋予权限是关键，比如委员的履职考核、年度评优、换届时去留等问题，政协都应征求界别召集人的意见。另一方面，要建立界别联络员制度。可以抽调政协机关的精兵强将或者聘请召集人所在单位工作人员为界别联络员。政协机关的界别联络员由政协委派，政协机关外的界别联络员由召集人推荐，由政协委员工作委员会审定。三是通过建立保障机制推进界别组织化建设。保障包括组织保障、思想保障、政治保障、制度保障、物质保障等，这里所说的保障专指物质保障，包括提供必要的界别协商活动场所以及必要的界别协商活动经费等。
（三）加强界别协商制度化建设。 制度化建设是推进界别协商从“政策协商”到“制度协商”，从“可以协商”到“必须协商”，从“软办法”到“硬约束”的必要途径。加强界别协商的制度化建设，应包括以下几个方面的内容。一是建立界别协商选题制度。把界别协商计划纳入政协协商工作计划统筹谋划。要规范界别协商选题机制，以界别荐题为主，结合党政部门交题、政协机关（专委会）命题等形式，共同确定界别协商年度选题计划。界别协商的选题必须紧扣党政所需、群众所盼、界别所能，坚持数量适度、质量为要的原则，在保证质量的基础上，也要有适当的数量，以确保基层群众通过政协界别渠道持续参与协商民主的权利。界别协商选题的过程要体现集体协商的精神，或通过界别渠道向界别群众征题，或预选部分题目由界别群众投票，如涉及党政部门参与的协商议题还需与党政部门协商确定。协商确定的题目经专委会协商后交由政协主席会议审定。二是建立界别协商实施制度。用制度的刚性来推进界别协商，实现协商从随机到常规、从政策性到制度性、从“可以协商”到“应当协商”的跨越。在制度实体上，要明确界别协商的总体要求、组织领导、协商形式、协商内容、协商程序、服务保障等内容；在制度程序上，要规范从议题提出到成果反馈的工作环节，强化协商的可操作性。（7）三是建立界别协商成效评价制度。在协商成效评价上，要坚持落实双向发力的基本原则，建立多层次立体协商成效评价体系。具体来说，评价一场界别协商活动是否取得成效，不仅看有多少协商意见被党委政府纳入决策，有多少项协商意见得到推动落实，有多少疑难问题得到妥善解决，还要看是否让党委政府了解和倾听了界别群众的真实诉求，是否让界别群众理解和认同了对党委政府决策部署，是否彼此之间消除了认识上的误区和盲区。只要是通过协商，有效化解分歧、缓解矛盾、达成共识，哪怕是一定程度上的，都是一次成功的界别协商活动。
（四）提高界别协商质量。提高界别协商质量是加强和改进人民政协工作的重要内容。一是加强协商前的准备。界别协商之前需要做好一些必要的准备工作。首先要选对人，重点是解决好协商意愿和协商能力的问题。考虑协商意愿，就要选择与议题利益攸关的政协委员或群众代表参与界别协商；考虑协商能力，就要选择具备一定的专业知识、必要的参政议政能力的委员和群众。其次是要做好功课，重点是解决界别协商中信息不对等的问题。一方面要推动知情明政，通过对口联系制度和界别“直通车”制度，邀请职能部门为参与界别协商的委员和群众提供参必要信息。另一方面，要有序安排界别委员视察调研，在获取文字信息的基础上，进一步获得直观的认识。二是要加强协商中的引导。做好了“台下十年功”，关键还要演好“台上三分钟”，要把界别协商活动组织好，这就发挥组织者这个“导演”的作用。要始终坚持“不打棍子、不扣帽子、不抓辫子，提倡热烈而不对立的讨论，开展真诚而不敷衍的交流，鼓励尖锐而不极端的批评”（9）。要鼓励平等对话。按照协商民主理论，平等是开展协商的重要前提。党政部门和政协委员、界别群众虽然在权力上是不对等的，但在协商时，大家应拥有平等的对话权利（10）。要引导诚恳协商。鼓励大家开门见山、直奔主题、敢于协商，要引导有关部门正面回应，作出针对性的回答，既不汇报工作，更不顾左右言其他。要创造宽松氛围。追求商以求同、协以成事，但不刻意求同和成事，允许协商后仍然存在分歧；既包容委员所提问题和建议不够专业、有失偏颇，也包容部门一时回复不够到位，或带回去研究，会后再作出回复。三是推动界别协商成果的落实。提高界别协商的质量，关键还要推动协商成果的落实。一方面，要及时形成协商成果，并以协商纪要、建议案、社情民意信息专报等形式报送协商成果。另一方面，要督促协商成果落实，重点对在协商过程有关部门“拍胸脯”承诺事项，通过组织界别视察、调研督促落实，防止“议了百了”。对一些没有达成共识、一时还难以解决的难题，要持续跟踪，适时择期再次组织协商，编好协商“连续剧”，直至化解矛盾、解决问题。
（五）拓展界别协商渠道。协商渠道单一，也是界别协商难以常态化开展的重要因素之一。拓展界别协商渠道，一要加强协商载体的创设，解决“因什么协商”的问题。要创造界别协商条件，提供界别协商的载体，进一步加大界别提案、界别社情民意、界别大会发言的征集力度，引导界别委员加强联系，促进界别交流，凝聚界别共识，增进界别团结；开展界别调研，组织界别协商，发表界别声音，维护界别利益；发挥界别优势，提供界别视角，汇聚界别智慧，优化党政决策。二要加强协商平台的融合，解决“依什么协商”的问题。加强政府部门工作会议和政协协商例会的融合，邀请界别委员、专家、群众代表参与听证、论证、议政。加强界别协商与政协“四个协商”中其他三个协商的融合，在专题协商、对口协商、提案办理协商中强化界别因素，融入界别协商的内容。特别是我省和金华市政协的界别协商要加大与“请你来协商”“委员会客厅”“一村一委员”等平台融合力度。如把界别协商纳入“请你来协商”工作计划，作为“6+X”协商的“X”协商，既可以丰富“请你来协商”，又可以规范界别协商。如在“委员会客厅”活动中通过界别协商，团结联谊党外知识分子、非公经济人士和新社会群体等特定界别人士。如在“一村一委员”履职活动中引入界别协商，履职前通过组织界别协商，梳理本界别在“一村一委员”活动中需要了解的信息，分析本界别能够在“一村一委员”活动中提供的服务；履职后通过再度组织界别协商，从界别的视角分析梳理汇总在“一村一委员”活动中了解到的信息，形成界别协商报告。三要拓展线上协商平台建设，解决“如何更便捷协商”的问题。顺应互联网技术发展的趋势，通过钉钉、微信等网络政务和社交媒体，打造线上“界别工作室”“界别朋友圈”“界别会客厅”等界别协商平台，开辟网络议政、远程协商等新渠道，吸纳更多界别群众、政协委员和党政负责人参与到界别协商中来，打造开放式界别协商平台，让“协商永远在线、智慧时刻连线、联系永不断线”。
参考文献：
（1）《如何看治理与民主的关系——加快发展民主是国家治理体系现代化的应有之义》，人民论坛12月下（总第427期），作者：王长江；
（2）《关于加强新形势下人民政协，界别工作的理论思考与实践探索》，作者：吴水霖；
（4）《论民主》，作者：科恩 美国；
（5）《有效开展界别协商需要组织、制度、调研、环境四大保障》，作者：王金梅 ，中国政协传媒网；
（6）《关于提高政协界别组织化水平的思考》，作者：王岽兴，宁波市人民政协理论研究会常务理事，浙江万里学院法学院副教授；
（7）《关于深化界别协商的思考》，济南市人民政协理论研究会课题组，摘自《人民政协报》；
（8）《在庆祝人民政协成立65年纪念大会上的讲话》，习近平；
