摘要：随着新时代关于政协“专门协商机构”的定位日益清晰，基层民主协商实践创新全面铺开，浙江省金华市金东区尝试“三纵两横”模式在此背景下应运而生，建立健全区级、乡镇级协商平台，完善巩固社情民意收集机制、民意协商机制、协商反馈机制，重点依托民情联络中心、委员会客厅、请你来协商等协商渠道，取得了良好的实践效果，积累了丰富的实践经验。基于政治模型构建，从关系模型、参与模式、工作模块、导向模板四个维度分析了“三纵两横”模式的动力机制、利益整合、行动逻辑等内在原理和理论意义。基层协商民主实践依然不同程度存在制度动力驱动、制度效率提升、制度效能拓展、制度效果实现、制度叙事重构等诸多问题，但是可以随着实践创新的深入采取相应的策略进行完善，巩固社会主义协商民主体系，助力国家治理体系和治理能力现代化。

从“五一口号”到《共同纲领》，从新中国到新时代，中国共产党领导的多党合作与政治协商制度历经风雨沧桑、经历时代变迁、经过完善改进、彰显历久弥新。政治协商制度与人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等共同实现了中国现代政权体系的建构。尤其是进入新时代，政协“专门协商机构”的定位日益清晰，基层民主协商实践创新全面铺开。

在此背景下，金华市金东区政协参照浙江省以及其他省份基层协商民主实践经验，统筹谋划了“三纵两横”模式基层协商民主实践创新，经过多年完善健全，日渐发挥出显著的社会效果；从实践上创新了协商民主形式，在理论上创新了协商民主模式。

一、“三纵两横”模式基层协商民主实践创新

 “三纵两横”基层协商模式，即协商平台、委员平台、民情平台三个纵向网络，区级载体、乡镇载体两级横向网络，共同编织一个基层协商民主的全覆盖、全天候、全参与的民情民意协商网络。具体而言，是以发挥专门协商机构为工作指向，以打造上下呼应、左右衔接、规范有序的多元化协商平台为工作内容，以互动协商、座谈交流、民情反映、联谊沟通、“一村一委员”、民主监督等为工作手段，以“请你来协商”与“协商在乡村”、“委员会客厅”与“委员之家”、“民情联络中心”与“民情联络站”为三纵，以区级平台的“请你来协商”“委员会客厅”“民情联络中心”和乡街镇级平台“协商在乡村”“委员之家”“民情联络站”为两横，多角度、多方位、多层次、多渠道、多元化、多方式的融合相互、渗透相连、立体相交的基层协商模式。

（一）实践创新的背景要求

新时代人民政协的新方位新使命，推动人民政协制度更加成熟更加定型，发挥好专门协商机构作用，是构建“三纵两横”基层协商模式的宏观背景。聚焦新时代基层民主协商转型提升，推进基层政协形成“大协商”格局，是构建“三纵两横”基层协商模式的微观背景。

1.构建“三纵两横”基层协商模式，是发挥人民政协作为国家治理体系重要组成部分作用的必然要求。习近平总书记强调，人民政协是国家治理体系的重要方面。汪洋主席强调，人民政协处于凝心聚力、决策咨询、协商民主、国家治理第一线，是党和国家一线工作的重要组成部分。县域治理是国家治理体系的重要基础，群众诉求多元，矛盾交织突出，治理基础相对薄弱，治理任务艰巨繁重。人民政协作为协商民主的制度化平台，具有协助党委政府协调关系、理顺情绪、化解矛盾、维护稳定的独特优势和作用。构建“三纵两横”基层协商模式，通过搭建多元化的基层协商平台，有利于实现合理诉求的有序表达，在协商中广集民智、凝聚共识，提升基层社会治理水平。

2.构建“三纵两横”基层协商模式，是坚持以人民为中心工作理念的必然要求。习近平总书记强调，人民政协要把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为工作的出发点和落脚点，把促进民生改善作为重要的着力点，抓住民生领域重要问题资政建言，协助党和政府破解民生难题，增进人民福祉，做到人民政协为人民。构建“三纵两横”基层协商模式，组织开展多种形式的基层大协商，密切与群众的联系，增进与群众的感情，广泛收集群众普遍关注的热点难点问题，听取群众对党政决策的意见建议，从而更精准地为人民群众代言，是人民政协践行党的群众路线，心系民生、履职为民的生动实践。

3.构建“三纵两横”基层协商模式，是实现政协工作向基层延伸的必然要求。基层政协“基础工作薄弱、人员力量薄弱”等“两个薄弱”问题以及政协职能弱化、机构不健全、工作难以向基层延伸、基层政协委员无人召集、工作开展无抓手等问题长期制约工作发展。2019年中央政协工作会议以后，各级各地都非常重视解决市、县政协面临的“两个薄弱”问题。政协工作向基层延伸，把协商职能推到最基层，把协商平台搭建到群众中，探索有效破解基层政协“两个薄弱”的问题。构建“三纵两横”基层协商模式，是落实中央政协工作会议精神的具体体现，有利于拓展政协工作空间、健全工作网络，推进政协工作向基层延伸，提高基层协商民主实效和水平。

（二）实践创新的问题导向

1.充分发挥“协商民主第一线”作用，规范有序推进各项协商工作。金东区政协持续深化专题协商，用好用活重点协商和对口协商，探索提案办理协商新形式，推动形成宽领域、多形式、常态化的协商议政格局。一是领导重视第一线。首次把年度重点协商议题提交区委书记专题会议审议；首次邀请区长给全体委员作半年工作情况通报；首次举办“招商引资”委员论坛，为全区经济发展献计出力。二是整体协商第一线。区政协四届二次会议围绕“一府两院”工作报告开展了整体协商，报送建议意见129条。区政协四届八次、九次常委会议围绕促进工业经济高质量发展、加快推进健康金东建设开展了2次专题协商，报送协商建议24条。三是重点协商和对口协商第一线。区政协主席会议围绕项目攻坚、精品城区、健康金东、科技创新开展了4次重点协商，报送协商建议9条。结合重点提案督办，开展了6次提案办理协商。围绕垃圾分类、乡村振兴、环境整治等议题，各专委会与相关部门开展了8次对口协商。

2.充分发挥 “钉钉子抓落实的重要一锤”作用，扎实深入开展专项集体民主监督。金东区政协充分发挥钉钉子精神，抓重点、抓落实。一是以“垃圾分类”为钉子，让金东品牌再亮一点。金东区政协先后召开了专项集体民主监督部署会、现场会和推进会，组织了全体委员集中视察监督，完成了“五问五看”入户调查、统计分析报告和“回头看”总结报告。二是政协教文卫体与文史资料委协助创作垃圾分类宣传节目；政协澧浦、江东、塘雅工委积极帮助党委、政府出谋划策，解决垃圾分类中遇到的难题。三是政协赤松工委开展“委员随手拍”活动，及时把监督中发现的问题向有关部门反映。活动开展以来，区政协各民主监督小组共计发动委员760多人次，开展垃圾分类专项监督检查56次，提出意见建议128条，被党政部门采纳112条。

3.充分发挥“决策咨询第一线”作用，提出务实有效的对策建议。金东区政协围绕工业经济、健康金东、社区矫正、建筑产业、文旅融合等事关金东经济社会发展的重要课题，深入开展“不忘初心、牢记使命，五全一线用心干，当好新时代金东答卷人”大调研活动。一是着眼打赢“实体经济翻身战”，开展“促进工业经济高质量发展”专题调研和协商，提出了“构建‘清’上加‘亲’新型政商关系”的协商建议案。二是着眼构建医养融合大格局，开展“加快健康金东建设”专题调研和协商，提出了“深化科学管理、孵化社会平台”的协商建议案。三是着眼维护社会和谐稳定，开展“创新社区矫正机制，提升社会治理水平”专题调研，提出了“健全工作体系、完善阵地建设、配齐人员队伍、发挥各方合力”的意见建议。四是着眼提升传统优势产业，开展“加快推进建筑业发展”专题调研，提出了“创新求变，加快转型升级；优化服务，实现跨越发展”等建议措施。五是着眼推动文旅融合新发展，开展“打造具有诗画江南韵味的美丽金华”专题调研，为打造全域旅游金名片，塑造诗画江南城市新形象发声出力。六是北上江苏宿迁、南下福建泉州考察乡贤经济工作，形成专题报告，提出了发展乡贤经济的具体举措。

（三）实践创新的实施举措

金华市金东区政协深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，深刻领会落实浙江省、金华市政协关于协商平台建设的相关要求，坚持基层政协“大协商”的工作指向，通过持续不断的工作创新，致力于建设层次对应、各具特色、功能互补的协商平台体系，为实现协商主题的聚焦、协商形式的整合、协商效果的叠加、协商程序的规范，建言资政和凝聚共识双向发力提供了有力保障。（图1）

图1  “三纵两横”基层协商运行平台示意图

1.深化推进“请你来协商”和“协商在乡村”平台建设。“请你来协商”平台，是省政协一项重大工作创新。2018年7月，6个县级政协开展了试点创建工作；同年12月，省政协召开平台创建工作座谈会，总结和推进平台创建经验；2019年3月，省委印发《县（市、区）政协开展“请你来协商”平台建设工作的指导意见》；4月，省政协组织召开全省县（市、区）政协平台建设工作推进会，要求全省各地广泛深入推进平台建设工作，推动“盆景”变“风景”，真正把协商平台打造成省政协系统的特色品牌。今年4月17日，省政协又召开了平台建设工作经验交流会。区政协按照省政协的工作部署和要求，聚焦“打赢实体经济翻身战”“城市垃圾分类金东模式”“‘最多跑一次’改革”“打造营商生态最优区”等主题，采用“委员提、部门答”、场上与场下、线上与线下、场内与场外相结合的方式，举办了7场高质量的“请你来协商”活动。

“协商在乡村”平台，是区政协为实现基层群众合理诉求有序表达，促进基层社会治理水平有效提升而着力推进的创新协商平台。依托“一村一委员”工作机制，“协商在乡村”把协商平台建在最基层的农村，面向最广大农民，由联村委员直接主导，实现了“请群众到政协协商”到“走进农村与群众商量”转变，更显基层生机，更具乡土气息。“协商在乡村”构建“监督+服务+协商”的工作模式，发挥委员联村工作小组集体作用，就关心关注的“大情小事”，结合委员在联村过程中收集到的意见建议，讨论确定1-2个协商主题，在村里与镇、村干部、部门业务干部开展协商活动。建立完善“135”协商机制，明确1个协商主题，建好政协委员、镇村干部、专业评审“3支队伍”，落实调研梳理、问题对接、场地落实、组织协商、成果跟踪“5个步骤”，实现协商于民、协商为民。

2.加快推动“委员会客厅”和“委员之家”建设。去年8月，省政协出台《关于创建委员会客厅的意见》，探索建立开放性履职平台。“委员会客厅”目前仅在省级层面，由省政协认定和挂牌，作为学习交流的新载体、联系群众的新纽带、协商民主的新路径、团结联谊的新平台。区政协按照省政协关于创建“委员会客厅”的相关要求，依托市政协委员黄菁菁位于塘雅镇的木版年画基地，创建了“金东木版年画政协委员会客厅”，成为全省第四批、全区第一家“委员会客厅”。“委员之家”借鉴“委员会客厅”平台定位，以更普适的创建标准和更宽泛的覆盖范围，选在企业、学校、单位等有创建条件的地方，由政协委员个人提出申报和开展建设。前期区政协通过走访调研，确定了由金泳成委员牵头，在金东万博学校内建设全区首家“党建联盟委员之家”，为全区“委员之家”建设提供试点经验。

3.建好“民情联络中心”和“民情联络站”。去年12月17日，省政协副主席陈铁雄到金东区调研考察时，鼓励区政协在“民情联络站”工作建设方面先行先试、走在前列，为全省提供更多好经验、好做法。省政协主席在今年省政协常委会工作报告中提出，要探索建立一批民情联络站，畅通收集反映社情民意的渠道。金东区委区政府支持积极争取成为省级试点，区政协按照省市政协部署，在探索创新、充分论证的基础上，1月18日，提请区委常委会研究同意，设立了“金华市金东区政协民情联络中心”。4月7日，区委编办正式批复“三定”方案，明确“民情联络中心”是区政协办公室所属公益一类事业单位，机构规格为正股级，核定事业编制2名，指导政协乡镇（街道）工委“民情联络站”建设，统筹安排“协商在乡村”工作开展。“民情联络站”是区政协设在政协乡镇（街道）工委，以收集和反映社情民意信息为主要工作职责的机构。根据区委要求和区政协常委会工作报告提出的目标，全区12个乡镇（街道），年内都要按照规范的建设标准、固定的工作场所、统一的政协标识、完善的工作机制等要求完成“民情联络站”建设工作。

二、“三纵两横”模式基层协商民主的理论分析

从制度设计的逻辑分析，人大是权力机关， 政协则是咨询机构； 人大以投票为主要表决方式，体现选举民主：政协则以协商、讨论、咨询等形式，实现协商民主；人大更多地体现以地域和人口为基础的社会各不同阶层、不同民族的民主参与，政协则更多地体现各党派、团体和各界别精英的民主参与。这就决定了人大代表和政协委员在我国政治生活中不同的角色。人大代表应积极联系选民，与原选举单位和人民保持密切联系，反映各地方民意，参与地方公共政策制定和立法，选举产生人民政府。而政协委员应充分体现自己所在政党和界别的特点与诉求，以提案的形式为执政党和政府提供决策咨询，充分发挥专家专长和界别优势，以社会贤达和界别精英身份参与政治协商，配合党和政府治国理政。

从政治学的角度看，政治制度的设计实际上是满足利益协调的需求。任何国家和社会，政治生活中的利益博弈是不可否认的事实，政治制度的设计就是寻求一种适应国家和社会政治生活中利益博弈的公平公正环境，以期实现求同存异、差而有序的政治和谐格局。新中国以来，历届领导人对人民政协的定位随着国家发展叙事导向而不断更新，逐渐清晰了“专门协商机构”的定位。（表1）

表1  新中国以来历届领导人对人民政治协商定位对比表

金华市金东区“三纵两横”模式在宏观上发挥协调专门机制的作业，为党的坚强领导、政府的有效治理、人大的有效立法提供参考和资政。在微观上，以“请你来协商”“委员会客厅”“民情联络中心”三大平台为信息枢纽，以县市区、乡镇街道为主网络和村居为辅网络，编织起一个利益纠纷的三通道解决机制。（图2）

图2  “三纵两横”基层协商运行机制示意图

政治协商就是相关利益方基于各自利益，在国家权力权威性地配置不同利益群体之间利益问题上共同商量以便取得一致意见的活动或过程。我们可以把人民政协的政治协商制度概括为:中国共产党与各民主党派及相关各方，在人民政治协商会议这一平台上，就国家权力权威性配置不同利益群体之间利益问题共同商量以便取得一致意见的过程中所应遵循的规则和程序等的总称。

在社会现实中，经济发展中出现“市场失灵”，往往需要政府强力干预；社会治理中出现“政府失灵”，就需要协商机制积极干预；当协商机制出现“社会失灵”，则需要党和政府从法律上重构社会关系。“三纵两横”模式就是为了克服政府治理合法性危机，从关系模型方面协调党、人大、政府的职能；从参与模式上突出政治协商、民主监督和参政议政；从工作模块上强调人们生活、人民期盼和人民福祉；从导向模板上体现党派团体合作、共识凝聚人心、服务发展大局。（图3）

图3  “三纵两横”基层协商运行原理示意图

（一）关系模型：加强中国共产党对政治协商会议工作的领导

十九大以后，“党是领导一切的”这一理念得到全面阐释、全面贯彻、全面落实。党委负责重大决策，包括研究和制定方针政策；人大是人民群众的代表机构，也是最高权力机构，讨论和通过重大事项，选举政府等机关主要领导人，或质询政府；政府是国家权力机关的执行机关，是国家政权机构中的行政机关，依法享有行政权力的组织体系；政协是在党的领导下，由具有广泛的社会基础的代表组成，主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。在四个主体关系模型中，党的领导是首位，因而加强党的领导是渗透到政协工作的全过程、全方位。

金东区政协始终把加强党的建设作为首要任务，把坚持党的领导作为根本政治规矩，把开展主题教育作为锤炼党性实践课堂，旗帜鲜明讲政治，坚定不移跟党走。

1.要不断加强学习，提高政治站位。深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想，在学懂弄通做实上下功夫，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。认真贯彻习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想以及中央、省委、市委、区委政协工作会议精神，以理论学习筑牢思想政治基础，以思想引领指导履职实践，确保政协事业沿着正确方向前进。

2.要持续严守规矩，强化党的领导。严格执行请示报告制度，主动向党委汇报重要工作、请示重要事项。在实践中，出台了区委《关于新时代加强和改进人民政协工作的实施意见》《关于加强新时代人民政协党的建设工作的实施意见（试行）》和《关于开展“协商在乡村”工作的实施意见（试行）》。构建了“一村一委员”工作临时党委——临时党支部——临时党小组的组织体系，推进了政协党建工作，实现了党的组织对党员委员、党的工作对政协委员“两个全覆盖”。

3.要坚持以上率下，抓实主题教育。紧扣目标要求，深入开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，以严促深入，以严求实效。政协党组立标杆、作示范，发挥“头雁效应”和“关键少数”作用，带头认真学习“两书一章”，带头深入开展“明初心、强服务、促和美”大走访，带头高质量召开专题民主生活会，引领带动政协机关党员干部进一步坚定理想信念、树牢宗旨观念、强化责任担当，推动了68个现实问题解决，形成了18个专题调研成果。

（二）参与模式：改进政协围绕中心服务大局助推发展为履职作用

金东区政协重点突出政治协商、民主监督、参政议政三大职能，认真履职尽责，积极献言献策，唱响助推之声，使足助推之力，体现助推之为。

1.充分发挥专门协商机构作用，在推动发展上献智力。坚持党委、政府、政协共同制定年度协商计划制度，推动形成“党委加强领导、政府大力支持、政协积极搭台、各界协同配合”的协商议政新格局。区政协围绕“一府两院”工作报告开展了整体协商，围绕做好行政村规模调整等议题开展了专题协商。主席会议围绕深化“标准地+承诺制”改革等议题开展了4次重点协商。各专委会与相关部门开展了6次对口协商。聚焦打赢实体经济翻身战、城市垃圾分类金东模式、“最多跑一次”改革等主题，采取委员提、部门答的方式，举办了高质量的“请你来协商”活动。以古建筑保护利用、行政村融合后村庄建设与发展为主题，利用“一村一委员”工作机制，分别在江东镇雅湖村和曹宅镇杜宅村率先开展了“协商在乡村”试点工作。

2.充分发挥协商式监督作用，在服务大局上添助力。金东区政协注重发挥协商式监督作用，组织开展专题视察。关注民生福祉，对养老服务工作提出了达成养老服务全覆盖、出台产业扶持政策、推进“医养护”三结合、关注民生重大课题等建议；关注重大改革，对“无证明城市”改革工作提出了提高知晓度、注重业务实效、实现信息跑路等建议；关注转型升级，对小微企业园建设工作提出了强化规划引领、完善功能配套、坚持效益导向、完善退出机制等建议；关注美丽城镇，对小城镇环境综合整治工作提出了巩固整治成果、健全长效机制、把握工作导向、形成工作合力等建议；关注重点项目，对“污水零直排区”创建工作提出了建议。相关建议得到了区政府和相关部门充分采纳、研究落实，一定程度上提升了城市治理水平。

3.充分发挥调查研究作用，在提供决策参考上聚合力。金东区政协练好“脚板力”、下足“绣花功”，精心选题、精深调研、精确论证、精准建言。深入开展关于做好区行政村规模调整后续工作思考的重点课题调研，调研组走访了全区各乡镇（街道），召开了13次调研座谈会。区政协四届十五次常委会议充分协商后，提出了针对性协商建议案。深入开展加强社区治理、建设和美金东的重点课题调研，议政建言上接天线有高度、下接地气有深度、剖析问题有精度，提出了探索建立社区治理的新机制，增强社区治理的服务本色，强化社区治理的要素保障的协商建议案。

4.坚持凝心聚力在一线、团结统战在一线、调查研究在一线、排忧解难在一线。金东区政协积极开展“三服务”活动和“周三集中服务日”活动，帮助解决了一批企业、群众、基层反映的困难和问题。牵头抓好乡贤经济工作，团结乡贤共谋发展，助推“实业兴区”战略。全面参与全国文明城市创建、扫黑除恶、河长制等重点工作，实现了主席、副主席牵头的信访积案包案化解率100%，在谋划工作、转变作风、推动落实等方面展现了“一线”作为。

（三）工作模块：聚焦关注民生契合人民群众愿望的好事实事

坚持以人民为中心的发展思想，紧盯群众关注的热点、难点、堵点、痛点问题，通过监督调研、提交提案、反映社情民意信息等方式，做到言为民建、利为民谋、事为民做。

1.以人民利益为重，真心为民履职。按照区委要求，紧盯8件民生“关键小事”，开展专项民主监督。准确把握监督重点和关键环节，采取集中监督与常态监督相结合的方式，重在调研和发现民生“关键小事”在推进过程中存在的问题与不足，分析原因，真心实意提建议、出主意，助力打赢“民生改善持久战”。共组织开展集体监督7次、常态监督12次，参与委员48人次，提出意见建议36条，有力推动了全区民生“关键小事”年度目标任务完成。

2.以人民期盼为念，真诚为民解难。深化“一村一委员”工作，将280名市、区两级政协委员优化编成了34个联村工作小组，覆盖全区354个村（社）。发挥委员专业特长和资源优势，进村入户开展政策宣传，反映社情民意，办实事做好事。开展了农村“三服务”、乡村治理工作、农村垃圾分类、农村环境提升、农村文化礼堂等5项监督式调研，参与委员1200多人次，走访群众8600多人次，收集问题建议400多个，形成监督报告5个。推进了 “一村一委员”示范点建设，上报市级示范点4个、典型案例6个，打造区级示范点21个。“一村一委员”工作成效得到了来区实地调研的全国政协汪永清副主席的充分肯定和省政协葛慧君主席的批示肯定以及省政协孙景淼、陈铁雄副主席的高度评价。

3.以人民福祉为先，真挚为民代言。优化提案办理机制，抓好立案、交办、面商、反馈、督办、评议各环节工作，推动提案由答复满意向办理满意转变。区政协四届三次会议交部门办理的117件提案，办复率100%、满意率99.1%。首次运用提案网上办理系统，实现了提案工作全程无纸化和可追溯。落实区政府领导领办、区政协领导督办重点提案制度，对7件年度重点提案进行了集中督办。按照重点提案重点办理的要求，各承办单位主动办、尽力办，促进了提案成果转化。认真收集和反映社情民意信息，积极推动民意诉求和基层呼声直达党委政府。邢守卫委员撰写的《医疗器械行业存在各地申报和监管标准不一亟待改进》和《“双十一”快递业价格战愈演愈烈亟需制止》的社情民意信息分别被省委办公厅和省政协采用并上报中央办公厅和全国政协。

（四）导向模板：保持团结民主自觉肩负凝聚人心汇集力量的使命担当

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想作为筑牢共同思想政治基础的主轴，坚定不移贯彻执行党的基本理论、基本路线、基本方略，找到最大公约数、画出最大同心圆，为全区改革发展凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量。

1.加强党派团体合作共事。主动邀请党派团体参与调研视察、专题协商、提案办理、民主监督等协商议政活动，为促进合作共事创造条件、提供便利。建立了主席会议成员分工联系党派团体制度。召开了党派团体负责人座谈会。一年来，各党派团体提交集体提案16件，作大会口头发言4人次，提交书面发言材料9篇，参加政协活动120多人次，在合作共事中营造了民主求实、团结鼓劲的良好政治氛围。

2.增进共识凝聚人心力量。加强同各界人士的主动联系，引导政治参与、密切交流协作、强化团结育人。利用会议、培训和走访委员等机会宣传党的理论政策和区委重大决策部署，引导各界人士自觉拥护党的领导，在道路、方向、目标上统一意志、步调一致。打造学习交流新载体、联系群众新纽带、协商民主新路径、团结联谊新平台，推动“委员会客厅”建设。“木版年画政协委员会客厅”通过省级验收。一年来，共接待前来金东调研的全国政协领导1人次、省政协领导8人次、市政协领导22人次以及各地政协考察团32批次400多人次，推广了金东经验、展示了金东形象。

3.服务党政中心大局，践行初心履职为民。围绕区委区政府中心工作、中心任务全面开展履职活动，展现政协作为、贡献政协智慧、体现政协担当。坚持在大局下行动，引导委员聚焦“最多跑一次”改革、“三大产业”布局、“三大平台”建设、“三大区块”开发、“新城五创”工作等全区重大改革、重大布局、重大工作，开展协商议政、调研视察。密切关注教育医疗、住房养老、交通出行、生态环境、食品安全、社会治理等事关群众切身利益的问题，积极提交提案、反映社情民意，推动问题解决。持续深化对民生实事项目、民生“关键小事”的民主监督。组织开展苗木产业发展情况、公共卫生工作、未来社区建设和城市品质提升、宗教工作专项视察。发挥桥梁纽带作用，引导委员在界别群众中多做雪中送炭、扶贫济困的工作，多做春风化雨、解疑释惑的工作，多做理顺情绪、化解矛盾的工作，为全区改革发展增内力、添外力、聚合力，在招商引资、招才引智和发展乡贤经济方面发挥更大作用。

三、“三纵两横”模式基层协商民主的制度瓶颈

在省、市政协的精心指导，区委、区政府的大力支持，各街镇的全力配合、全体委员的尽心履职下，区政协在协商平台建设工作上亮点纷呈，卓有成效。但实践探索中也存在着一些问题：一是各平台尚处于探索和创新阶段，内在关联性研究还不够深入，相互之间的协同性还不强，整体作用发挥还不够明显。二是个别街镇缺少“民情联络站”的办公用房。三是“民情联络站”和“委员之家”缺少规范统一、制度完备、实用性强的标准。这些都需要在实践中不断探索，不断总结，不断提升，不断完善。

从政治制度学角度看，“三纵两横”模式基层协商民主的制度瓶颈可以归纳为：一是在制度动力方面，需要突破积极性与主动性的瓶颈；二是在制度效率方面：需要突破科学性与针对性的瓶颈；三是在制度效能方面，需要突破模糊性与非政治性的瓶颈；四是在制度效果方面，需要突破疏漏性与随意性的瓶颈；五是在制度叙事方面，需要突破程序性与规范性的瓶颈。

（一）制度动力：积极性与主动性的瓶颈

“三纵两横”模式的制度动力尚未完全发挥协商主体积极性、主动性。第一，在思想认识方面，协商主体对政治协商制度存在认识偏差。部分党政领导主观上认为政治协商的实际效用有限，可能影响决策时机和决策效果，导致协商民主存在形式主义痕迹；部分党派成员和政协机关存在定位疑虑，协商被误认为是越位、越权，因而缺乏主动协商的积极性；部分政协委员忧心协商质量偏低，一旦无法完美解决实际问题，反而可能损坏自身形象；少数政协委员参政议政意识淡薄，参政热情不高，参政能力不强，难以高质高效履行参政议政职能。

第二，在内容程序方面，协商主体存在路径依赖。民主协商的实质，要求参加协商的各个方面都是平等的、独立的，不受任何外界力量的干扰；同时协商民主并不能代替行政、立法、司法完全解决社会问题。基层群众在协商民主过程中也会出现积极性疲倦。有时政府部门向政协征求意见，协商变通报，一些决策性的事项，经常是表决前才提请政协讨论，严重影响了协商的平等性，进而影响了协商的主动性^[1]。

（二）制度效率：科学性与针对性的瓶颈

“三纵两横”模式的制度效率方面依然需要提升协商提案的针对性、科学性。第一，政协委员能力参差不齐，源于委员产生推选制度。一方面，目前政协委员的产生机制以邀请制为主，其产生机制往往赋予政协委员倾向于荣誉，因此，它虽然重视其代表性和政治素质，但对参政议政能力不足。另一方面，推选制度淘汰机制基本缺失，部分委员存在严重角色缺位现象，往往只重视委员的称号，不在乎参政实践；有的委员责任意识不强，在参政议政时很少有真知灼见^[2]。

第二，政协委员考察调研浅尝辄止，提案内容空泛，针对性较弱。部分政协委员身兼数职，无暇顾及提案的调研与撰写，往往临时应付；部分委员囿于部分界别，缺失统筹全局考虑问题视野，提案代表性较弱；部分委员关注现实不够，对重大的民生热点不愿涉及，滋生一些无关大局的提案；部分委员未能与时俱进，理论研究能力匮乏，提案存在一定的片面性；部分委员社会活动渠道范围较窄，不太善于集中群众的意见和智慧，导致其建议或提案内容较空泛，针对性较差。

（三）制度效能：模糊性与非政治性的瓶颈

“三纵两横”模式的制度效能方面依然需要突破模糊性与非政治性的瓶颈。第一，有关政治协商民主的文件规定太宏观，原则性强，操作难度大。当前的协商内容共涉及国家和社会发展的八个重要方面，大多属于大政方针问题，没有包含地方政协的主要内容。政协工作的特点不像军权、财权、行政权等那样直接清晰，具有一定程度的模糊性，因而这种模糊性扩大了工作空间，也会造成越界滥权的猜忌和实践困境。

第二，协商议题局限于参考层面，协商深度不够，难以从政治高度分析问题。部分党派组织和成员往往不愿意深入实际、深入群众、深入社会进行调查研究，因而提不出切实有效的、具有可操作性的议案，在参政议政中难有作为。一方面，他们缺乏对新形势新时代等学习和研究，真知灼见匮乏；另一方面，他们的意见和建议进入政府决策者视野后，大多局限在决策的参考层面，一些有价值的建议没有得到有效采纳，从而影响了决策效果。

（四）制度效果：疏漏性与随意性的瓶颈

“三纵两横”模式的制度效果方面依然需要突破疏漏性与随意性的瓶颈。第一，不能全面实施政治协商的“三个阶段、五个步骤”。三个阶段即准备阶段、协商阶段和反馈阶段；五个步骤即协商规划、提前通知、集体研究、民主协商和及时反馈。但从实际情况看，协商程序还存在诸多不健全之处，操作细节不甚清晰。

第二，缺乏确保协商顺利进行和富有成效的措施。关于协商什么、谁来协商、怎样协商、何时协商、协商的结果如何利用等，条文上并没有明确规定。而在实际的协商过程中，行为不规范往往影响了协商质量，使得政治协商难以形成有价值的成果；即使形成了有价值的协商成果，也难以落到实处，很多情况下往往不被采纳。

（五）制度叙事：程序性与规范性的瓶颈

“三纵两横”模式的制度叙事方面依然需要突破程序性与规范性的瓶颈。第一，“三化”建设的基本内涵和具体要求不够明确。目前，政治协商制度化、规范化、程序化建设频繁出现，但对于政治协商制度化、规范化、程序化建设本身的内涵和具体要求，没有一致规定。

第二，“三化”建设之间的关系梳理还不太清楚。明确政治协商制度化、规范化、程序化建设的基本内涵及其主要关系，是推进政治协商“三化”建设的前提。三化是相互联系、相互依存的有机整体，其中，制度化是前提，政治协商应当通过具体的制度设计、制度安排确立下来；规范化是手段，需要对履行职能进行程序的约束；程序化是保证，要求坚持正确的方法步骤和程序设计。然而，现实层面上，由于政协政治协商机制不健全，“三化”建设之间的关系并没有得到有效的梳理和完善。

四、“三纵两横”模式基层协商民主的改进策略

“三纵两横”模式基层协商民主是金华市金东区政协实践创新的亮点和特色，虽然取得了一些成效，发挥了良好的效果，也存在一系列制度瓶颈。不断推进实践创新制度完善，需要以下几个方面进行，一是推行平台制度化，切实突破积极性与主动性的瓶颈；二是实施智库常态化，着力破解科学性与针对性的瓶颈；三是尝试协商嵌入式，有效解决模糊性与非政治性的瓶颈；四是实现参与生活化，扎实破除疏漏性与随意性的瓶颈；五是健全治理现代化，稳步穿越程序性与规范性的瓶颈。

（一）平台制度化：切实突破积极性与主动性的瓶颈

目前的区级、乡镇级平台载体和“请你来协商”“委员会客厅”“民情联络中心”三大平台依然未能完全激发社会主体的积极性与主动性。平台的意义在于发现问题、协商问题、解决问题，减少社会矛盾，促进社会和谐。因而，平台制度化需要抓住协商主体的痛点、拓展政协委员的边界。

一是把反映社情民意作为履行政协职能的一个重要环节，与参政议政有机融合，强化汇聚民意民智的功能。可以出台《政协委员履行职能工作制度》，规定反映社情民意是委员的职责和义务，规定开展调查研究作为提案立案的必经程序；规定政协委员要与深入群众，建立固定联系，提案更具民意基础。

二是继续推进“政协网络履职平台”建设，支持和组织委员通过开通个人微博、微信、博客、电子信箱等形式，与各界群众保持经常性的联系，当好界别群众的代言人。充分利用互联网时代，大大拓展协商平台布局的局限性，将政协的平台基点密布。

三是以征集征求群众意见建议、与群众共同商定意见建议、邀请群众对意见建议进行评议等方式，促使政协网络履职与公众参与的无缝对接，实现政协与广大公众的良性沟通互动。推动政协委员通过网络、现场走访、实地调研等多种方式，访实情、办实事，将平台的积极性转化为群众参与的主动性^[3]。

（二）智库常态化：着力破解科学性与针对性的瓶颈

目前，“三纵两横”模式基层协商民主在智库建设方面依然薄弱，因而未能从根本上破解科学性与针对性的瓶颈。今后，可以从以下几个方面完善。

一是建立研究机构（即智库）。政协可充分发挥政协委员的专长，发起建立一个跨学科、跨界别的专业化协同创新研究机构，即政协委员智库，对一些宏观的长远的问题、重大的规划性问题、深层次的前瞻性问题进行深入研究，作出深刻的分析和判断，提出理性的建议和对策，为当地的建设增加强有力的智力支撑。

二是深度开发智库成果。政协智库应召开智库年会、智库论坛，定期不定期出版相关杂志，就重大问题提出重要决策建议。杂志可每期围绕一个主题，选择一个方向，展开政策研究、讨论与建议，力争在深度与广度上展现某个产业的前沿研究、最新观点、最具示范意义的实践案例，以及最具价值的政策探讨，努力地为当地的经济社会发展贡献智慧与力量。

三是设立思想库。政协思想库主要包括四个方面的内容。第一，历年提案数据库，长期跟踪各个领域的调查研究及改进状况。第二，各党派对某一问题的调研报告，为今后专项问题作施政参考。第三，政协本身对某一产业的调研报告；第四，是各条战线上的成功人士的经验总结，供政府在决策时参考，也可给相关部门或创业人士作参考^[4]。

（三）协商嵌入式：有效解决模糊性与非政治性的瓶颈

目前，“三纵两横”模式基层协商民主在协商嵌入式方面依然存在一些问题，因而未能从根本上破解模糊性与非政治性的瓶颈。今后，可以从以下几个方面完善。

一是要提高政协委员的综合素质要求，尽量减少将政协委员职务单纯作为政治荣誉，更多的是要评估其参政议政能力，综合考量其承担责任、履行使命的现实可能性，特别是要在有强烈参政热情、较高议政能力和相应政治资历的可能候选人中遴选。

二是要加强政协委员的政治培训和履职考核，提高政协委员的荣誉感和责任感，特别是要尽可能降低某些政协委员缺席率高的现象和尽量减少“雷人提案”发生率，通过真正提高政协在政治生活中的实际作用，来改善政协委员的社会形象和履职积极性。

三是要改进政协委员的遴选机制，扩大遴选范围、提高遴选标准，注重精兵强将，以凸显政协的精英民主特质和统一战线本质。这是由精英的社会稀缺性特征和统一战线的政治高端属性所决定的。更好地遴选统战对象，择优选择党外政协委员，避免出现政协委员精英成色不足，统战价值不高，界别代表性不强，参政议政能力匮乏，以至于在现实政治生活中可有可无的趋向^[5]。

（四）参与生活化：扎实破除疏漏性与随意性的瓶颈

适应新时代美好生活的需要，从供给侧设计更多参与生活化的政治协商形式。多元、多渠道的微观民主的推行，有利于将基层民众组织吸收、包容到与其自身利益密切相关的地方性事务之中，政治协商的介入不但间接推动“治理细胞”的涌现，而且通过生活化的协商平台提升民众的参政能力、地方性自治能力和对国家政治的理性认知。

一是进一步理顺运行机制，完善保障机制，设计实施细则，通过党政机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商；二是要完善协商方式和程序，以听证会、民主恳谈会、社区议事会、协商式民意调查等形式来发展协商民主，加强政府有关部门、司法机关与民主党派的联系，逐步建立和完善协商成果的采纳和反馈机制；三是在具体事务的协商过程中，可纳入公开辩论程序和听证机制，使不同意见和观点充分交流，并形成各方都能够接受的意见，尽量做到协商过程公开和透明^[6]。

（五）治理现代化：稳步穿越程序性与规范性的瓶颈

发挥协商平台优势，引导人民群众理性表达诉求，形成国家治理的有序格局，是稳步穿越程序性与规范性的瓶颈的根本之道，也是加强党的领导、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然之路。现代国家治理的重要特征是公共治理的法治化、公共权力运行的规范化和人民民主的健全化，实现“管理”向“治理”和“善治”的转变，从而体现依法有序、公平正义、民主开放的现代政治文明价值特征。

人民政协作为专门协商机构，本身就包含着对政治和权力运行进行监督的重要职责。一是协商民主具有民主参与的过程性，通过全过程的民主协商，确保重大决策不发生失误和偏漏，更好地顺乎民意、合乎实际。二是协商民主具有民主参与的直接性，通过面对面地协商，使党和国家机关工作人员直接倾听人民群众批评意见。三是协商民主具有民主参与的平等性，通过平等参与和平等对话，使公共权力自觉置于人民群众监督之下，极大地增进政治发展共识，有利于协同治理和协作治理的最大公约数。

总之，以公共权力运行为主要监督对象、以确保党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实为重点监督内容的民主监督，本身就是一种有效的政治监督。这是人民政协作为专门协商机构履行民主监督职能、推进国家治理现代化的内在政治逻辑^[7]。

参考文献：

[1]曹帅,许开轶.新时代基层政协协商民主的发展逻辑与实践旨趣[J].广西社会科学,2018(05):140-144.

[2]杨爱珍.政协委员的“代表性缺失”及其解决途径[J].新视野,2014(05):37-41.

[3]徐行,杨鹏飞.在协商民主建设中充分发挥政协的制度平台功能[J].学习与探索,2015(08):54-58.

[4]祝福恩,王冬美.新时代加强人民政协民主监督的对策选择[J].理论视野,2019(07):29-33.

[5]刘学军.马克思主义民主政治理论的现代实践——谈人民政协理论[J].理论视野,2012(02):11-13

[6]郭红军.人民政协协商民主的优化构图[J].江西师范大学学报(哲学社会科学版),2019,52(01):32-40.

[7]亓光.完善新时代人民政协推进国家治理体系现代化的现实路径[J].国家治理,2019(40):24-26.