内容摘要：智库是推进决策活动科学化和民主化的重要抓手，也为推进国家治理现代化提供了智力支持。人民政协作为以资政、建言和谋策为主要功能的政治组织，本身就具有浓厚的智库“底色”。部分地区，特别是基层单位的尝试与探索也印证了建设政协智库对于推进基层治理现代化的价值和必要性。当然，建设政协智库作为一种新事务，还会受到一定的瓶颈制约，需要我们立足基层实际，结合政协的特质，按照新型智库的建设要求有针对性的加以解决。

一、智库的基本定位是研究与咨询公共政策的机构

当前，对于智库的界定林林总总、千差万别，但是有一条是确定无疑的：那就是智库是以公共政策为主要工作对象的组织。围绕公共政策开展研究，咨询和评估，是智库产生、发展的前提和基础；政策功能也是智库的核心职能所在。随着当前公共治理的复杂性、专业性和前沿性日益增强，比如但就政策的类型而言，在宏观的对内和对外政策下，还包括相对中观和微观的经济发展、社会保障、应急管理、环境保护等领域。单靠政府的力量已不足以包打天下，单纯依靠政府的力量已经是势单力薄，而需要依托智库的技术性优势，因此智库又被称为“外脑”。

咨询和研究是智库政策功能的两个最基本环节，研究是咨询的基础，没有对于政策问题的扎实研究，自然就不可能提供有针对性的高质量的政策咨询。从这个意义上说，政策研究是智库建设的起点，这是合理界定智库范围的前提。在许多文献资料或学者的表述中，也无不强调智库的政策研究者角色。比如，“《新牛津英语词典》将智库定义为‘就一些具体的政治和经济问题提出建议和想法的专家机构。’《美国传统英语词典》将智库定义为‘为开展深入研究和优先解决技术、社会、政治战略或军事方面问题而组建的机构和团体。’日本智库研究专家Takahiro Suzuki 将智库直接定义为‘是从事公共政策研究的机构。’麦甘作为全球智库评价排名研究的理论基础，2007年在其首次发布的《全球智库报告》中，将智库定位为‘公共决策的研究、分析与参与机构，就国内和国际问题提出政策导向的，能使政策制定者及公众做出知情决定的分析、意见和建议。”

上述分析可以帮我们起到“过滤网”作用，即一些不以公共政策研究和咨询为主要功能的机构就不能定位为智库，比如高校的主要职能是教书育人，而不是政策分析，所以高校整体不能定位为智库。

当然以公共政策的研究与咨询作为标杆还不足以概括出智库之全貌。这种标杆的设定是最基本的，还有些情况是这一标准所无法涵盖的。同样以高等学校为例，高校自身不能成为智库，但附属或直属与高校的某些科研机构是否能成为智库呢？这就需要进一步探讨。近年来，在加快推进智库建设的过程中，之所以出现了一些急功近利的倾向，其重要原因就在于设定智库标准的尺度偏宽松，以至于造成了鱼龙混杂的局面。

在此还需要特别注意的是，比如某些机构虽然以政策研究为主要职能，但其主要目的主要是基于学术目的而非政策咨询，那么这类机构就还是应当定位为学术机构，但发挥某些智库功能，比如它的某些学术成果被党政机关采纳，或者其研究人员参与了党政机关的课题研究等。而且学术机构与智库机构在研究定位上也有所区分，前者侧重于理论性；后者侧重于实用性。当前，许多高校、科研机构、干部培训机构等加入了智库建设的行列，这当中尤其需要注意区分学术研究与智库功能培育之间的边界。

二、人民政协与智库具有天然契合性

从比较的视角上来说，人民政协的独特个性体现在：从国内比较来看，它不同于国家机构，不行使国家权力，而是履行政治协商、参政议政和民主监督基本职能。从国际比较来看，它不同于任何一种国外政治制度，包括西方国家中的上议院制度。它们之间虽然存在形式上的相似，但本质上根本不同。长期以来，人民政协利用其独特的角色、地位和资源，为推进公民有序政治参与，协助党政机关科学民主决策，建言资政，是为我国智库体系中的一个特殊而重要的成员。正如习近平所指出的：“统一战线人才荟萃，智力密集，可以说是一个大智库。”

（一）人民政协的特征符合智库的属性

根据上文对于智库的界定，我国的人民政协在以下方面符合智库的特性：

我国的人民政协既不是国家机构也不是社会团体，具有“非官非民，亦官亦民”的特征，兼具“开放性”和“官方性”，能依据《宪法》和《政协章程》独立行使职能。在上下级政协的关系上，下级政协要接受其上级单位指导，但这种指导关系又不同于上下级行政机关之间的领导与服从关系，这也保证了地方政协和基层政协的独立运行空间。

人民政协的政协委员其人数相对少于同级人大代表的人数。但他们大多是各领域的代表性人士和精英分子。比如，2018年黑龙江省新产生的政协委员中，高级职称占比超过一半，2012年宁波市政协委员中，高级职称占比超过四成。而且政协委员定期换届，从而兼具稳定性、活力性与精英性。

 人民政协虽然不属于国家机构，但是在政治惯例上，它与执政党领导机构、国家权力机关、行政机关并称为领导机构“四套班子”。其领导班子成员与党政机关领导级别相同，其工作人员也参照公务员管理。更重要的是，政协与党政机关已经建起了制度化联系渠道。这些都使得政协在智库建设方面发出的声音更具有权威性。

政协在推进协商民主方面具有不可比拟的优势。智库的建言资政实际上就是一个协商与沟通的过程。而在协商民主建设方面，政协具有许多其他机构所不具备的优势。一是“政协”之名就直接凸显了协商对它的重要性；二是政协开展协商民主实践伴随着整个共和国的发展历程，其实践跨度比人大的选举民主还要长，也积累了丰富的经验；三是政协在协商方面具有最完备的制度体系，包括以宪法和《政协章程》为核心的一系列规则、办法和条例等；四是协商民主是人民政协履职尽责的主线，贯穿于其运行的全过程。

（二）人民政协的性质符合智库的定位

人民政协的定位体现在“五个是”：即是统一战线的组织形式，是多党合作与政治协商的重要机构，是发扬人民民主的重要形式，是国家治理体系的组成部分，是协商民主的重要渠道和专门协商机构。而这“五个是”与智库定位的交集体现在：

政协的履职主体兼具“规模“和”质量。”人民政协的履职个体是政协委员，履职单位是政协界别。这二者可以说囊括了全国各行各业的专业性人才，就其人才规模而言，超越了任何一类智库。（1）人民政协目前共有34个界别。这些界别又可进一步划分为：10个政党党派类界别，包括中国共产党、民主党派和无党派界别；8个团体类界别：即各类人民团体或社会团体，比如工青妇界别等；11个行业性界别，即按照职业或专业领域划分的界别，比如科技界、经济界、社科界等；5个其他界别：港澳界、宗教界等。目前的全国和地方各级政协委员总数约60万左右。因此，政协是一个规模庞大，结构多元的人才库，是为智库建设的人力资源基础。（2）在政协委员中，除了专业技术人才外，还有一部分在职领导干部和从党政领导岗位上转岗至政协的人员。这批人士他们直接参与，甚至主导了决策活动，再加上政协委员中专门从事政策研究与咨询的人士，这类人员在政协的“人才库”之外又构成了一个庞大的“政策网”。（3）人民政协自身或相关联的政治主体已经建立了能发挥智库功能的组织机构。比如全国政协、各省级政协，以及许多地市级政协已经建立了理论研究会；许多地方已经建立了统战智库或民主党派党属智库；部分地方政协在探索政协治理与地方治理、基层治理结合的过程中，建立了“委员工作室”、“调研课题组”、“专家顾问团”之类的组织，如浙江台州黄岩区成立的“民主党派顾问团”和“党派顾问责任区”等。这是为人民政协智库建设的“智囊团”。因此，这些“人才库”、“政策网”和“智囊团”的有机结合就是政协建言献策的基石。

政协履职范围具有全面性。政协中的界别，按照其所依托的单位或组织形式可分为两类，一类是政党团体类界别，界别所依托的是作为整体性的政党、党派和团体组织；另一类是行业类界别，这类界别没有整体性组织作为依托，而是以委员个体为履职单位。由于政协界别并不是一类法定政治组织，所以，这种界别依托形式的差异对于政协界别的履职会有直接影响。相对来说，政党团体类界别由于有可以依托的政治组织，所以其履职范围一般是宏观性、全局性和政治性的问题，比如国家和地方的重大发展规划、重要人事任免或法律法规的出台等；而行业类界别由于主要以个体为履职单位，所以倾向于关注微观性、局部性和社会性问题，特别是与社会公众利益密切关联的现实性紧迫性问题。如有些地方的政协提案可以细化到公交站台变更等。而这两相结合就构成了我国国家治理中，除了国防、公安和国安等特殊领域外的全部领域。

政协的履职效能具有实用性、可行性。（1）政协履职属柔性治理。柔性治理是相对于刚性治理而言。刚性治理是基于法定职权，依据法定程序所进行的具有法律效力的治理；柔性治理则是由特定的政治组织，以协商、沟通的途径，求同存异，整合意志，力求共识的治理。政协的这种柔性治理的品质源于，首先，政协不是一级国家机关，不行使法定国家权力。其次，政协在实践中具有与党政机关大致同等的地位。正因为政协的这种“亦官亦民”的特征使得它一方面，是一个开放性平台，在这个平台上各种不同的意见、思想和观点，可以充分表达，彼此沟通、交流甚至碰撞博弈；另一方面，它又是一个权威性平台，这种权威既源自宪法的确认。因此，通过发挥政协的柔性治理功能，可以在利益充分表达的基础上，实现有效的利益整合。（2）政协履职能起到“过滤器”的作用。相对于人大所联结的社会阶层而言，政协所联系的阶层在规模上偏小，但其阶层的利益结构的复杂性程度，利益关系的多样化程度，利益冲突的潜在性程度都显著强于人大。这些阶层群体思想活跃、利益需求层次较高。如果对此以简单化一的刚性治理来控制的话，其结果还可能适得其反。而政协一方面处于国家机器和市民社会的中间位置，另一方面又以协商沟通为主要途径，有助于整合多元化的意见诉求，甚至可以吸纳合理的异见，做到“兼听则明，偏信则暗”。同时，它还可以将少数不合理的偏激的“杂音”排除在政策过程之外，使其不至于损害党的集中统一领导。这个过程也是一个取其精华，去其糟粕的过程。

政协履职过程的直接性，贯通性。这种直通性或贯通性可以理解为政协的政策建议相对于其他智库的成果而言，能相对便捷地进入政策过程，输出公共产品。政协的履职成果之所以有此优势是因为（1）政协以政治协商的形式嵌入了我国的政策过程。如何能使自身的成果发挥好政策效能，这是长期以来困扰我国智库的突出问题。而在我国的政策过程中，重大的政策倡议由执政党发动，执政党在形成了一定的政策构想后，通常会与政协，特别是政协中的民主党派界别沟通协商，并组织开展相关调研考察活动。而上述活动的成果则往往会作为政策性共识输入政策过程。这些要素都是其他智库，特别是社会民间智库所不具备的。（2）政协具有推进资政建言与决策过程精准对接的便捷渠道。人民政协开展民主协商，进行各种调研考察或开展其他活动的基础性依据是党政机关的年度工作计划，其一般的操作模式是“党委出题，政协（党派）调研，会议沟通，力求共识。”

（三）人民政协的发展历程，始终带有智库的浓厚痕迹

回顾人民政协成立70年以来的发展历程，也是其智库功能培育从孕育到走向完善的过程，具体可分为以下几个阶段：

初创阶段。智库的成色其实从政协诞生之日起就已经存在，而且在新政权的建设中发挥着至关重要的作用。按照1949年新政协会议的决定，由中国人民政治协商会议代行最高国家权力机构的职权。但实际上，新政协并未真正行使这一职能，而是将其授权给几天后成立的中央人民政府行使。而人民政协主要还是在统一战线和协商建国方面发挥作用，即协商治国理政中的重大决策倡议、部署，重要的规范性文件等。而且当时的协商与现在有所区别，实际上包括两个阶段的协商：首先是各民主党派之间的协商，其典型形式是“双周座谈会”，重在“参谋”；其次是各民主党派与中共的协商，重在“决断”。从这时起，人民政协就已经成为了党政决策层兼听则明、完善治理和凝聚共识的特殊重要途径。而这实质上就是一种智库性功能。如果此时的人民政协还是兼具决策与协商双重功能的国家机构的话，从1954年开始，随着一届全国人大的召开，人民政协就成为了专门性的协商咨询和党派合作的统战机构。这也使得咨询的智库功能特色更加鲜明。在当时情况下，我国除了少数从事国际关系和国际战略研究的学术研究机构发挥一定的智库功能外，比如中国国际问题研究所等，还很少有其他的智库机构。这都凸显出政协智库在当时的突出地位。

修复巩固阶段。从1957年反右斗争扩大化开始，特别是在“文革”时期，人民政协的工作受到极大冲击，几乎到了名存实亡的地步。从十一届三中全会开始，人民政协开始了一个重创和复兴的阶段，其智库效应被激发。一是党的领导人在强调政协价值和意义的同时，进一步阐述了其智库角色，即政协作为统一战线的组织形式以及政党合作与协商的重要机构，要在资政建言、共商国是等方面发挥作用。比如，邓小平指出：“各民主党派和工商联的成员和所联系的人们中，有大量的知识分子，其中不少同志有较高的文化科学水平，有丰富的实践经验，不少同志是学有专长的专门家，他们都是现代化建设中不可缺少的重要力量。原工商业者中不少人有比较丰富的管理、经营企业和做经济工作的经验，在调整国民经济、搞好现代化建设中可以发挥积极作用。”李瑞环指出：“搞调查研究，建言立论，政协有优势。政协委员位置比较超脱，不受部门和地区利益的局限，一般也有条件抽出时间，可以比较冷静、客观地探讨一些问题。”同时，随着“参政议政”正式与“政治协商、民主监督”成为人民政协的基本职能，而贯穿于其中的基本要义就是“建言资政”的智库属性。在此期间，随着人民政协纳入宪法，以及中央出台系列性的指导意见，政协建设逐步走上法治化制度化规范化轨道，特别是“协商于决策之前和决策实施过程中”原则的出台，使得政协智库成果的转化有了更实质性的保障。

走向成熟和进一步完善阶段。进入新世纪以来，特别是十八大以来，人民政协事业的发展进入了新的阶段，其主要契机是协商民主成为中国特色社会主义民主政治建设的突破口。智库运转的过程实际上就是民主协商与平等沟通的过程。十八大报告提出“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，开启了协商民主制度化建设的序幕；2015年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》出台，以及配套发布《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，标志着中国特色社会主义协商民主体系的初步确立，以及政协协商正式成为一个独立的协商形态。与之相适应，对于人民政协的定位，在原有的统战组织，以及政党合作机构的基础上，增加了协商民主的重要渠道和专门协商机构的角色。这些都赋予了新时代人民政协在推进国家治理现代化进程中以新的重大使命，也使得政协在中国特色新型智库体系中将扮演更重要的角色。汪洋在政协第十三届全国委员会第二次会议的工作报告中指出：“政协将推进协商议政质量体系建设，建立应用型智库和参政议政人才库，为高质量履职建言提供支撑。”

三、政协智库建设的典型案例

近年来，我国部分地区建立了专门的政协智库，但更多地还是借助政协系统平台、民主党派、统战系统单位，特别是社会主义学院等开展政协智库建设。虽然相对于其他智库相比，这方面的实践还很有限，基本上处于起步阶段，但也为我们的后续工作奠定了基础，做出了探索。

（一）浙江省绍兴市政协智库建设

浙江省是我国统战工作的重点省份，也是我国多党合作资源相对充沛的地区。据中央统战部2015年的统计，浙江省民主党派的党员总数居全国第五位，如果按人口比例核算的话，这个排名可前移至全国前三位。2014年6月，浙江省绍兴市政协成立了政协协商智库，这也是浙江省首个成立的地级市智库。（其基本概括见下表）

截止到2016年年底，绍兴市政协协商智库通过各种渠道或履职媒介共提出意见建议48条，其中13条被采纳，采纳率37.2%。在绍兴市政协会议期间，智库成员的提案中有6项被评为重点提案，占全部重点提案的近四成。在参与重点课题调研方面，七届绍兴市政协的时间跨度是从2012年至2015年，在政协智库成立前，共有8项课题调研报告被采纳；在政协智库成立后，共有11项被采纳，有一定增长。在反映社情民意方面，自从政协智库成立后，2014年有19项社情民意被省政协采用，6项被全国政协采用；2015年的数字分别为29篇和4篇。相比较而言，从2007年至2013年间，绍兴市政协平均每年有17篇社情民意被省政协采用；6篇被全国政协采用。这当中，特别是2013年，绍兴市政协有32篇社情民意被省政协采用，12篇被全国政协采用。

（二）江苏省响水县政协智库建设

江苏省是我国经济最发达的省份之一，但也是发展程度差距最大的地区。位于江苏省北部的响水县，是该省经济欠发达的县级市，其加快发展的任务较重。2016年1月，响水县政协开始筹建政协智库，3月份正式成立运行，其基本概括见下表：

响水县政协智库自成立以来，取得了不错的反响和评价，被农工党中央宣传部誉为“最接地气的政协智库“，获得了《人民政协报》等国家级媒体的跟踪报道，也吸引了许多外省市兄弟单位前来学习取经。这并不仅仅是因为智库有多少成果被采纳或获得领导批示，更在于其活动能紧贴民生福祉，切实推动地方发展。比如，困扰居民多年的县城区内的“黑臭河”，就是智库的一名顾问积极推动的；该县的主干产业“花卉苗木基地”也是该智库建言献策的直接成果；该智库成员张鹏宇律师，利用抖音进行普及法律常识的宣传，获得了超过200多万粉丝的关注。

四、基层政协智库建设中所亟待解决的问题

（一）政协智库建设“成色”不足

政协智库建设有“底色”，无“成色”，即政协还不具备专门性的智库机构，比如党委系统的社科联、党校；政府系统的高校、科研机构、发展研究中心等。在顶层制度设计方面，关于政协智库除了原则性表述外，尚未提供可操作性的指导方案。因此，政协的智库元素更多是蕴含于提案、建议案、大会发言等履职媒介中。在统战系统，各级社会主义学院无疑是最具智库“成色”的机构，但除了中央社会主义学院和部分省市社会主义学院是独立办学外，其他社会主义学院都是依附于同级党校或行政学院办学，比如广西壮族自治区钦州市社会主义学院，“其专职教师仅有9人，即便是算上兼职教科研人员，也仅占全系统教职工总数的1/4。专（兼）职教师中，研究生以上学历的8人，副高以上职称的6人。“同样由于这种“三校合一，党校独大”的办学模式，党校的强势地位冲淡了社会主义学院所应有的地位，使其在人民政协、多党合作和统一战线领域的优势和特色不能充分彰显。

相对于党政机关所辖的智库机构而言，政协智库建设起步晚，工作基础薄弱。虽然各级政协组织人才济济，但围绕自身建设和发展开展学理性研究却并未引起重视。笔者通过知网等相关检索系统搜索发现，关于人民政协自身改革和发展的学术论文，来自政协系统自身的成果数量尚可（总量方面居第三位），但这当中相当部分是属于宣传报道性或政策解读性论文，学术价值高的研究成果不多，远远逊色于高校系统，甚至党校系统。近年来，全国和地方的绝大多数政协组织都有理论研究会，配备一定量的工作人员。政协理论研究会作为非营利性社会组织”，其主要业务包括制定研究计划，开展征文、课题调研，主办刊物（仅全国政协）等；已经具备了一定的智库基础，但总体上还是处于雏形阶段。

造成上述状况因素既存在于政协智库自身组织不力、信心不足和动力缺失，但也有着外部环境对于政协智库建设的制约：

（二）政协智库建设信息资源供给不足

研究课题、咨询项目，以及与之相配套的成果传播与发布机制、，是支撑智库运转的基本媒介，人民政协智库建设同样如此。而上述工作开展的基础就是对于国民经济与社会发展的各类数据、社会治理的现状，以及政策议程的衔接机制的准确把握。在这方面，人民政协既存在优势，又受到一定的限制。

就优势而言，政协委员的分布领域广，行业多元，代表性强，同时政协履职也强调发挥委员的主体作用，这无疑为政协组织和政协委员开展扎实、深入和细致的社会调查开辟了空间。这一点从政协委员提交的政协提案，以及社情民意的活跃程度就可见一斑。在政协提案方面，以十二届全国政协为例，这五年当中的提案总数为29378件，其中立案23975件。这当中的政协委员个人提案21949件。在社情民意方面，以浙江省农工党为例，该党派在2020年第一季度所反映的且被录用社情民意为332篇。

就劣势而言，首先，“社会经济发展的宏观数据主要为政府各级行政部门所掌握，许多关键数据并不对外公布。”至于决策环节，我国的以执政党主导为核心特征的政策过程大致分以下几个环节，提出政策构想，形成政策草案，进行政策论证，敲定正式方案，方案提交表决，政策付诸执行。在上述环节中，开放性以及公众参与度相对较高的是政策论证环节。在这一阶段，决策层会就政策草案征求党外人士意见，也会广泛征求社会各阶层的意见建议，并据此做出相应的修改调整。而其他环节一般都是在相对保密的环境中进行的，且决策层级越高，保密性就越强。相对于社会团体或普通公民而言，人民政协具有直通政策过程体制内渠道，各民主党派也有部分成员担任政府机构的实职性领导职务。但人民政协不属于以党委、人大和政府为主体的核心决策层，担任实职领导职务的党派成员也毕竟只占很小比例。这就造成了政协智库建设所能获得的信息资源比较有限。这无疑会对政协智库的成果产出质量及其传播推广产生不利影响。

（三）政协智库建设财政资源供给不足

充裕的财政资金保障是智库存续与发展壮大的主要物质基础。政协智库建设同样如此。从国内外的惯例来看，智库资金的筹措渠道主要包括公共财政负担、公益基金支持、课题项目融资，以及智库自身向社会力量筹集等。而目前的现实就是，政协智库无论是从上述哪种渠道筹措资金都存在一定难度：

首先，相对于掌握公共权力的党政机关而言，履行协商资政功能的人民政协，对于公共财政吸纳的力度显然处于相对弱势地位。其次，公益基金模式在我国的运转尚处于起步阶段，还不成熟。是否可行还有待进一步探索。再次，通过课题项目融资，政协智库不仅逊色于党政机关智库，也比不上高校、科研院所系统所具备的竞争力。最后，向社会力量筹集资金，政协智库在这方面的灵活性又显然不及民间智库。而且，政协虽不是国家机构，但作为一级政治组织，在吸纳民间资金方面必须格外慎重。

（四）政协智库建设人力资源供给不足

人才是智库建设最宝贵的资源，也是智库区别于其他组织体的最显著特征之一。智库的人员结构与高校或科研院所有所区别，在后者中，其师资结构以专职为主，兼职为辅；而在前者中，专兼职研究人员则各占大致相当的比例。之所以如此，是考虑到智库研究不同于纯粹的学术研究，某个机构在学术研究方面的特色和优势大多来自于长期形成的学术积淀。而智库研究则需要随着特定的治理需求而加以调整，因此其人员聘请应更具灵活性。而对于智库兼职的类别而言，根据驻扎时间长短可分为短期兼职和长期兼职。长期兼职一般需要一年以上甚至更长。

基于此，从制度设计上考量人民政协智库，首要的是要有专业对口的高层次人才。这里所说的专业对口主要是指多党合作、政协建设和统战工作改革等专业领域。而就目前的现状而言，上述专业领域的研究基础是极为薄弱的。就政党建设来说，笔者通过知网搜索到的近五年来（2015-2019年），公开发表的关于执政党建设研究的论文约为21643篇；而关于参政党建设的论文约为356篇，相差数十倍。政党制度、政协制度在国家制度体系中相对弱势的地位，其效应已经波及到学术研究领域。其最终后果是学术界对于该领域研究兴趣的下降，甚至造成许多研究政协、统战和党派工作的人迫于科研压力，只能转换研究发现。

除此以外，政协智库建设所招聘或引进的专职智库研究人员就需要占有相应的编制，否则很难吸引到高层次人才。而在当前的人事制度下，增加相应的编制难度很大，更遑论政协这种非党政机关性质的组织。如果是以兼职人员为主的话，就会带来另外一个问题。相对于组织、宣传和政法等党务工作而言，统战工作的一个突出特点就是“非脱产性”，统战系统的许多工作都是在兼职的情况下完成的。从事政协智库工作的人员绝大多数来自国家机关或国有企事业单位，其人事管理制度比较严格，灵活性较差，一般不可能让自己单位的员工长驻外单位工作。如果是短期驻扎，这种“人在曹营心在汉”的模式，难以保证开展研究，特别是一些重大研究的时间和精力。

五、治理路径：基于地方和基层实践探索的考察

智库运行的过程，其实质就是开展协商民主建设的过程。2015年初，中办与国办联合印发了《加强中国特色新型智库建设的意见》指出：“推动协商民主广泛多层制度化发展，必须切实加强中国特色新型智库建设，充分发挥智库在治国理政中的重要作用。”结合部分地方和基层的实践，比较可行的做法是以推进政协协商与基层治理的融合为基础，整合政协、统战和民主党派系统的人力、智力和专业优势，将上述主体的工作中心下移，充分发挥其在民主协商方面的优势，深入基层单位，建立制度化的协商建言和咨政议事平台。

（一）推进政协协商与基层协商治理的良性互动

政协协商与基层协商虽然在协商性质、主体、客体和程序等方面有许多差异，但却是协商民主体系中活跃度最高的两种形态。前者位于国家权力体系的外围；后者则处在国家政权体系的末梢。这种特殊的地位赋予其开展协商以相对大的空间和自由度；而相比较而言，人大协商、政府协商等，由于其权责法定，需要做到令行禁止，反而压缩了协商和变通的空间。

长期以来，政协协商作为政治协商，其效能存在着从高层向基层逐级递减的倾向。而随着协商民主体系的形成和发展，协商形式之间的衔接与互动逐渐增强。人民政协作为唯一的专门化协商平台也存在着从高层延伸至基层的趋势。而近年来作为政协委员主体的知识分子队伍结构出现了一些变化，很多知识分子离开了高校、科研院所或国家机关，下沉到基层办公司企业，或加盟非公组织。这更加重了这一趋势。

在这方面的探索，比较成熟的做法是“政协委员工作室”模式。它一般设立于社区或政协成员所在的工作单位。通过这一渠道，政协委员可以收集到所联系群众的热点难点问题，或加以解决，或向有关部门反映。在此基础上，广东和江西的部分地市探索了“政协委员会客室”模式，将政协的协商平台“搬”到了街道、社区等基层单位。在这方面比较具有创新性的实践模式是湖北省宜昌市政协的相关实践。从2012年开始，该市把全市所有市县级政协的2600多名政协委员加以混合编组，每组联系一个基层单位，包括乡镇、街道或社区等，从而构建“以‘两进两问’为载体的，‘四请两公开’制度。”“两进”，即一方面，政协委员放下身段，走进基层单位；另一方面，将政协的协商平台向基层敞开，请群众走进来。“两问”，即建立在常态化、制度化和规范化联系渠道基础上的“向民问计，向民问需。”“四请”，即请人民群众列席政协会议，参与政协调研，参与民主监督，参与民生建设。“两公开”，即向群众公开征集政协提案构想，公开收集民生工程意见。

（二）整合政协、统战和党派系统资源，建立基层协商咨政平台

首先是合作共建。这种合作共建关系主要发生在执政党组织与同级政协与党派组织之间。在这方面的代表性实践成果是杭州市拱墅区，该区的七个街道党工委与该市七个民主党派基层组织，在区政协和区委统战部的统筹安排下签订了共建协议，结成共建对子。协议明确各基层党政机关在出台重大决策前，应当和所联系的民主党派基层组织进行协商沟通，听取其意见建议；在决策执行过程中，各民主党派可派遣监督员对于决策的执行情况进行跟踪监督。随着这种共建关系的不断深化，2017年，在拱墅区政协和区委统战部的主持下，七个民主党派基层组织与共建结对的街道所管辖的社区签署了结对协议，并成立“同心实践基地”，合作共建进一步向下延伸，其运行空间进一步拓展。

其次是协商议事会模式。它是在执政党组织的主导下，有政协委员参与的，并吸纳利益相关方代表的协商平台。相对于居委会而言，这种协商议事会由于吸纳了较多的精英分子和代表性人士，层次更高，专业性更强，因此，它在街道和社区治理中，已经有了代行居委会部分管理职能的倾向，而不仅仅局限于协商和议事。比如浙江余姚探索成立了由街道党工委领导的，有各民主党派、人民团体和其他社会界别政协委员及代表人士参与的协商议事组织，其主要职能是协商、议事、监督和咨询等。这类组织的建立，一方面填补了基层单位制度化专门性协商平台缺失的空白，另一方面也有效协助了基层党政机关科学决策。

再次是决策咨询型。这类智库在基层治理中起到了较好效应。在浙江省的一些地市，已经开始探索建立有民主党派参与的，具有决策咨询性质的协商平台，比如台州市黄岩区的“民主党派顾问团”、奉化的“咨询委员会”等。政协委员、民主党派成员在开展决策咨询的过程中，也相应地发挥了监督、协调和治理性功能。其中比较有代表性的是台州市黄岩区的相关实践。黄岩区于2014年下发了“区级民主党派组织联系乡镇推进协商民主制度化建设”的文件，组建“民主党派顾问团”和“党派顾问责任区”。各乡镇相应的成立以政协委员、党派成员、统战人士为主体的协商议事会，以此共同推进基层协商民主建设。同时，黄岩区还配套制定了《基层协商民主综合评价指标体系》，为相关工作的开展提供制度性规范化保障。在这套评价体系中，“党派团体参与度”是一个用来衡量相关决策是否符合协商民主要求的重要评价指标。以此为基础，协商民主的综合评价体系建立在区、党派团体和乡镇三方互动的基础上，而不是由某一方垄断裁量权，确保了评价结果的公正性和合法性。