内容提要：专门委员会是人民政协作为专门协商机构联系委员的重要纽带、履行职能的重要载体，通过广泛联系政协委员，组织开展调查研究，联系界别开展活动，彰显出政协建言资政和凝聚共识“双向发力”的职能。加强专委会自身建设、制度供给和服务保障，是人民政协发挥专门协商机构的内在要求。但是，从实际情况来看，各地政协尤其是基层政协专委会工作制度还存在制度缺失、更迭缓慢、规模不一等问题，因而亟须加强制度建设，充分保障专委会基础性作用的有效发挥。
政协专委会是在常委会和主席会议领导下，组织委员开展经常性活动的工作机构，作为政协履职活动的主要组织者、承办者，专委会是政协开展工作的经常性平台，政协全体会议、常委会议、主席会议提出的任务、作出的部署，主要依托专委会组织广大委员来实施和完成[1]。当前，中国特色社会主义进入了新时代，对人民政协提出了新的更高的要求。汪洋主席在全国政协专委会工作会议上强调“要坚持守正创新，把好的经验做法坚持和发展好，把优良传统继承和弘扬好，奋力开创新时代政协专委会工作新局面”[2]。本文着力把握推动人民政协制度更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构的作用这一新方位新使命，围绕如何加强专委会工作制度建设，作探讨研究。
一、专委会工作制度建设的重要性
制度具有规范、约束、引导作用，对政协专委会工作来说,带有根本性、长久性、全局性的意义, 是专委会履行职能的重要基础和关键环节。
（一）这是人民政协工作制度建设的重要部分
专委会工作是人民政协履行职能、发挥作用的基石，专委会的基础作用有效发挥，工作制度健全完善，是完善人民政协制度的重要内容和重要标志。从政协协商制度的全局出发，对专委会的重要工作、重要活动予以正确定位，建立和完善科学有序的工作机制和顺畅通达的运行格局，是加强和改进人民政协工作和制度建设的重要任务。
（二）这是推进专委会工作科学规范的必然要求
专委会工作层次多，内容具体，需要按照自身的规律和特点制定工作目标、确立实施方案，从履职形式到履职活动均形成便于操作的制度程序和工作流程，促进工作落实。专委会各项履职创新需要新的制度作保障，新的制度的制定与实施，又会进一步丰富履职内容，深化工作主题。通过健全科学严密的制度有效巩固履职成果，可以形成长效机制，有效把各种力量凝聚起来，成为履行职能最深厚的力量资源。
（三）这是促进政协整体工作提质增效的现实需要
新时代赋予人民政协职能定位的新内涵，需要通过专委会协商议政、民主监督、联络联谊等方式，以发挥专门协商机构在国家治理和社会治理中的作用，展现社会主义协商民主独特优势[3]。专题议政性常委会议、专题协商会议以及对口协商、界别协商、调研视察等履职活动都要依托专委会组织开展。只有制定出高质量的工作制度，才能保障专委会专业优势的发挥、界别特色的突显、协商活动的成效，才能推动政协工作提质增效和政协事业高质量发展。
二、当前制度建设的实践创新和存在的问题
近年来，各地政协根据履职实际，在实践中探索出一系列有关专委会工作制度建设的做法和经验，对专委会的主要职责、履职程序和工作手段进行了初步的规范，为专委会有效履职提供了有力保障。这些工作制度和操作办法主要包括以下几个方面：一是专委会工作条例。2019年，上海市政协新修订的《专门委员会工作条例》，各专委会结合自身职责定位，坚持“一委一策”，着力把搭好履职平台、彰显专业特色，突出质量导向、强化双向发力，规范程序机制、增进工作协同作为提升委员会工作的关键点，形成了凸显自身特色的履职“金字招牌”，有效提升工作品质[4]；二是规范履职程序的有关规定。近年来，各省、市政协结合本地实际，逐步探索、总结出一系列专委会履职的方式和程序，普遍加强了规范化方面的规定，也是目前工作制度建设的主要内容和形式。例如，2018年，烟台市政协出台了《关于进一步加强和规范专门委员会工作的意见》，积极探索建立专委会“六化”工作机制，将工作任务清单化、工作内容集成化、工作推进项目化、工作责任具体化、工作调度经常化、工作考核科学化，对工作推进中的“干什么、谁来干”“怎样干、干到什么程度”等问题，作了明确的要求，专委会工作规范化、制度化、程序化水平明显提升，带动了政协工作整体水平提升[5]；三是自身建设的内部规定。合肥市政协制定的《中共合肥市政协专门委员会功能型支部工作职责（试行）》，通过成立专委会功能型党支部，探索形成“政协党组—机关党组—机关党委—机关党支部、专委会功能型党支部和各类活动成立的临时党支部”立体式、全覆盖、纵深化党建工作格局，实现党建带动履职、履职促进党建的“双提升”，在履职尽责过程中凝聚共识、汇聚合力，为更好发挥政协党组织的整体功能打下了坚实基础[6]。
但从各地政协加强和改进专委会工作的实践来看，由于法律地位的缺失，各地政协专委会履职的制度程序和工作流程缺乏统一、明确的规定，实践中无论是制度建设还是工作运转都存在一些共性问题，需要认真分析研究。
（一）系统性制度缺失，支撑力有待加强
将全国政协对专委会建设的要求转化落实需要制度的有力保障，但从实际操作来看，《全国政协专委会通则》对专委会工作有一定的宏观指引性，但没有系统的设计和详细的操作方法[7]。在工作制度执行过程中，由于缺乏由上至下明确、统一的规定，各地政协个别工作制度的协调性、系统性还不够，有些制度过于繁琐，实施成本过高，执行起来大打折扣，也造成专委会部分文件效力不足，对相关部门提出的意见建议得不到重视和解决，使履职流于形式，制度体系尚未建立，制度效能还没有得到很好地发挥。
（二）制度更迭滞后，规范化有待加强
从全国情况来看，各地政协专委会的机构设置各不相同、差异较大，开展工作的程序机制、方式方法各式各样，缺乏规范、发挥的作用也不尽相同。部分地市政协《专委会通则》出台至今已近10年没有得到进一步地修订和完善[8]，不能适应专委会当前承担的大量工作和履职任务，远远落后于本地政协事业丰富活跃的工作实践。推动专委会制度创新的力度也还很不够，缺乏超前性的制度设计引领工作实践发展，制度建设的研究力度有待增强。
（三）长效机制缺位，延续性有待加强
由于部分地市政协专委会在日常工作内容方面没有出台一些可操作性的工作指导手册或细则，专委会制度建设的情况千差万别，做法也各不相同，甚至同一政协不同专委会之间的做法也不尽相同[9]。许多专委会工作制度的完善程度和工作开展情况，很大程度上有赖于专委会领导的工作水平和工作态度，以至于换一届领导、换一套工作要求，协商活动从方案制定、活动开展到形成协商成果都存在较大随意性和盲目性[8]。专委会协商机制得不到建立、延续和完善，协商活动开展的稳定性和体系性得不到保障，协商成果转化落实率不高。
三、当前制度建设需要重点把握的几个方面
专委会作为政协发挥专门协商机构作用的经常性工作机构，在制度建设上要坚持党的领导、围绕中心、服务大局、突出特点、发挥优势，推动工作制度更加成熟更加定型，重点要把握好以下5个方面。
（一）正确的政治方向
《政协章程》从根本上确立了政协专委会必须将坚持中国共产党的领导贯穿到履职工作的全过程、各方面，确保始终沿着正确政治方向主动负责、协调一致地开展工作。要通过制度建设发挥专委会分党组在工作中的领导作用，通过引导专委会委员、界别委员深刻认识人民政协是一个政治共同体，共同落实中共中央对人民政协的领导和对政协工作的要求，努力使党委政府的科学决策转化为社会各界的共识，不断夯实团结奋斗的共同思想基础。
（二）服务中心大局
围绕中心、服务大局，是专委会工作制度建设的重要准则。要加强专委会与党政对口部门在履职活动中的制度建设，善于根据党委、政府确立的重大发展目标来设计工作布局。在工作路径上要善于对接重点，围绕专题建言资政、突出重点献策问政和提案、反映社情民意、民主监督等个体实践，找准履行职能与中心工作的最佳结合点，有效地将社会各界的智慧转化为党政决策的重要依据，在全力推动党政工作目标的顺利实现中，体现出政协工作的独特价值。
（三）双向发力履职
双向发力是新时代人民政协工作职责的新概括和鲜明特征。专委会要善于寓思想政治引领于形式多样的履职活动之中，努力在多元中立主导、在多样中谋共识、在多变中把方向，做实做细解疑释惑、增进理解、化解矛盾的工作，为党委政府重大方针政策和决策部署的贯彻落实厚植民意基础和思想政治基础。通过工作制度的有效运行和民主程序，把党的主张转化为社会各界的共识，汇聚同心同德推进改革发展的强大力量。
（四）精准分类施策
专委会的基本特点是按照社会发展的不同领域和界别的不同属性组成，在综合性、专业性和团结民主功能等方面互有不同、各有侧重，工作理念、工作对象和工作方式也会有所差异。大致可分为三类：专业性专委会、综合性专委会和联谊性专委会[10]。各专委会在长期工作实践中，逐步形成了自身相对固定成型的工作机制、运作模式、习惯做法。在工作制度制定时，要加强分类指导，精准施策，尊重不同委员会的工作规律，结合自身实际创新思路内容和工作机制，将好的机制、模式、做法上升为制度规范，进而彰显政协在国家治理体系中的独特作用。
（五）积极稳妥推进
专委会工作内容丰富，履职活动涉及面广，需要各方面的协调配合。政协系统内部要注重各层次、各环节、各方面制度的关联，增强《政协章程》与专委会具体工作制度之间、政协履职工作制度与自身建设制度之间以及政协内部制度与外部联系制度之间的协调性、协同性。还要同时推进专委会工作制度与党政部门运行规则的衔接配套，稳妥推进党委、政府部门和政协专委会之间的相互协调配合，努力为提高政协制度执行效果创造有利条件。
四、加强专委会工作制度建设的对策建议
综合分析人民政协专委会制度运行和履职实际，应按照充分发挥专门协商机构作用的要求，坚持问题导向和效果导向，加强制度创新和履职创新，着重从以下三个方面推进人民政协专委会工作制度的完善。
（一）切实加强“制度研究”
严格按照党中央和全国政协的相关指示和要求，加强对专委会工作制度理论研究的领导和统筹，联合各专委会、各界别、各人民团体以及社会有关力量共同加理论研究工作。
1.深化思想认识。各级党委要加强对人民政协制度研究工作的领导与统筹，联合政府、政协及社会各方面共同推进。政协党组和主席会议要把工作制度的研究纳入政协重要议事日程，主动发挥带头引领作用，营造注重实际、注重理论研究的良好氛围，树立系统思维和整体理念，为专委会工作制度建设创造必要的条件。
2.科学安排实施。要建立系统科学的制度研究机制，切实加强“顶层设计”和整体构建，把专委会工作制度纳入政协制度设计全局中来考量，着力构建制度的基本体系和框架。要遵循《政协章程》规定，对方向性规定进行延伸细化，增强操作性和针对性；又要围绕专委会工作实践进行配套，对实践的成功经验进行系统化的总结提炼，尤其要在履行职能的知情环节、沟通环节和反馈环节等方面进行深入研究,建立符合具体实际的制度规范。同时，建立研究成果的转化机制，拓宽成果的转化和应用渠道，将研究成果及时有效的运用到政协专委会履职实践中，以理论创新推动工作创新、机制创新。
3.加强队伍建设。进一步整合凝聚政协各参加单位、下级政协和广大政协委员的人才资源，以学术研讨、交流培训、学习考察等多种方式和途径加强联系，建立一支理论素养高、政协工作经验丰富的理论研究骨干队伍；要把参加理论研究工作情况作为委员履职考核的重要要素，调动和增强研究主体的积极性；要善于借力引智，加强与全国政协、兄弟省市政协和各大高校的交流合作，共同开展调查研究和理论研究工作，为开展专委会工作制度研究提供人才保障和智力支持。
（二）着力构建“制度体系”
加快人民政协专委会工作制度建设，必须要以宪法和《政协章程》为依据，以协商制度为主干，覆盖党的建设、履职工作、组织管理、内部运行等各方面的制度，形成权责清晰、程序规范、关系顺畅、运行有效的制度体系。
1.完善党建制度。一是加强专委会分党组建设。适时成立专委会党组织，制定专委会分党组工作规则，建立政协党组专题听取专委会分党组党建工作汇报制度。发挥分党组把方向、管大局、保落实的领导作用，凡专委会重要工作和重大活动，都必须经分党组集体研究决定。重视发挥分党组的政治引领作用，制定实施年度分党组理论学习计划，坚持有频度有深度的理论学习，及时把专委会全体成员的思想和行动统一到党委政府的决策部署上来。例如，杭州市共成立了 8 个专委会分党组，机关党组每年与政协各专委会主要负责人签订党风廉政建设、意识形态责任书。针对部分专委会由非中共的副主席分管和非中共的同志担任主任的情况，中共副主席直接担任专委会分党组书记，压紧压实了管党治党主体责任[11]。二是探索把全体委员编入专委会。在委员个人报名的基础上进行双向选择、统筹安排，把全体政协委员全部编入专委会。建立专委会分党组成员联系党员委员、党员委员联系党外委员制度，分党组成员每人联系一个界别和3-4名党员委员，每名党员委员负责联系1-2名党外委员，发挥上传下达、左右沟通的作用，实现党的组织对党员委员的全覆盖，党的工作对政协委员的全覆盖。三是探索构建专委会党建活动机制。实行专委会联系党员委员组织关系一方隶属、参加双重组织生活的办法，组织和引导党员委员自觉接受政协党组织教育管理和参加政协党组织活动、进行党性锻炼。充分发挥党员委员在政治引领、发扬民主、合作共事、廉洁奉公等方面的模范作用和“关键少数”作用，以专委会党建工作的加强带动专委会工作的整体提升。
2.完善履职制度。一是完善调研视察制度。针对专题调研、视察等履职活动编制便于操作的规章制度和工作流程。使每个岗位、每项工作都有章可循、有法可依。在调查研究中，调研组成员应把握调查研究的规律，掌握调查研究的方法，深入群众，深入实际，充分了解社情民意，掌握第一手资料，为协商建言献策打好基础。二是建立专委会协商制度。建立可靠有效的协商机制，突出专委会“专”的特质，打造特色履职品牌，形成“一委一品”[12]。明确专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的任务、对象、作用和主要职能，根据《政协章程》的要求，实行项目化管理，对协商内容和范围进一步细化和分类，并以制度形式予以明确。对协商会议筹备组织、会中议程安排，到会后协商建议整理上报等基本程序做出规定，对“协商什么”“谁来协商”“怎样协商”“协商成果如何运用”做出制度化设计，形成协商议事的完整“闭环”[13]。三是完善民主监督制度。通过健全专委会民主监督的知情明政、协调落实、办理反馈、权益保障机制，确保民主监督的有效有序运行。党政有关部门作重大决策和工作部署、召开重要会议时，应明确对口的政协专委会和政协委员参加。在监督意见办理、落实和反馈上，明确被监督单位向对口专委会专题汇报办理情况。建立民主监督情况考核制度，把接受民主监督情况作为党政有关部门年度目标考核项目，由相关专委会打分。
3.完善联系制度。一是建立专委会与党政部门的对口联系硬性制度。鉴于政协专委会本身法律地位缺失，建议以党委政府的名义制定政协专委会与党政对口部门联系制度。建立健全常态化工作联络机制、信息交流机制和履职建议反馈机制，从工作协商、活动组织、座谈议事、信息通报、落实反馈等方面作出硬性要求，灵活开展对口协商和民主监督，有效发挥对口单位的联动作用，将政协专委会和党委政府各部门的联系规范化、制度化[14]。例如，根据中共湖州市委出台的《关于市委、市政府有关部门对口联系市政协专门委员会的实施意见》，湖州市政协探索由专委会牵头协调，向市委、市政府有关部门委派民主监督小组，负责与委派单位开展对接联 系、组织监督活动，开展点对点、常态化、融入式的监督。二是完善专委会与界别、界别委员的联系指导机制。健全完善专委会联系界别制度，建立组织、联系、协作机制，加强与各党派、各界别、各人民团体的联系，使专委会成为开展界别活动、联系界别委员、反映界别诉求的平台和渠道。加大专委会对界别活动组的指导与支持，以协商议政、民主监督和调研视察为纽带，组织各界别活动组开展多种形式的履职活动，将其个体特色转化为整体优势。三是完善上下级政协专委会的联系指导机制。完善政协工作经验交流会、政协秘书长工作会议等形式，建立上下级政协专委会工作例会制度，定期交流工作，探索建立重大协商议题协同调研、联动协商、远程协商、民主监督的机制，形成上下联动、协调运作、优势互补的良好局面，发挥人民政协专委会的整体效能。
4.完善内部管理制度。一是建立专委会会议制度。建立专委会主任办公会议、全体会议、与党政对口联系部门和下级政协专委会的工作联席会议制度。专委会全体会议对专委会的主要工作、重要活动和以专委会名义形成的主要文件材料进行商议，集思广益，保证年度工作安排重点突出、科学合理。二是建立专委会委员服务管理制度。建立专委会委员履职评价及激励机制，落实履职工作规则，加强与委员、委员单位的联系，完善多层次联络服务委员的制度。例如，湖州市政协各专委会为联系委员建立个人履职档案，将委员平时履职情况记录在册，履职分数实时在网上委员综合服务平台更新，每半年以书面形式通报委员及所在单位，开展委员述职管理模式，将两项成绩均作为委员年度考评的重要依据。探索网络议政、远程协商，建立市政协微信公众号，及时通报专委会履职信息，推送政协重要会议精神及参考资料，提高服务保障能力和水平。三是探索专委会干部队伍建设。进一步优化政协专委会设置，增配专委会专职副主任和工作人员，解决县级政协专委会“光杆司令”现象。积极取得党委部门的支持，把政协专委会机关干部的教育、管理和使用纳入党政干部队伍的总体规划，大力营造鼓励、支持干部成长成才的浓厚氛围。
（三）扎实抓好“制度执行”
制度有没有效，能不能发挥作用，关键在于增强制度执行力，提高制度运行质量。要充分认识严格执行工作制度的重大意义，着力抓好制度学习、执行和责任落实，确保专委会履职能力提质增效。
1.增强制度意识。以学为先、做到融会贯通。要通过广泛深入的宣传教育，使政协各专委会、各参加单位和广大政协委员领会制度精神，掌握制度规则，熟悉制度内容，养成自觉执行制度的习惯，把制度转化为行为准则和自觉行动；要加强制度学习培训，将专委会工作制度作为委员履职培训的重要内容，有计划、有组织地开展培训工作，将学习成果转化为思路方法，提高运用制度的能力。
2.严格执行落实。以用为本、提升履职本领。政协组织的领导干部必须发挥表率作用，带头维护制度权威，带动下级政协组织、政协各参加单位和广大政协委员自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。要对制度规定进行分解细化，做到目标清楚、任务明确、定量定标。对一些重大的履职活动、职能职责，严格规定其具体程序、操作规范，以程序制度化保证履职的规范化，使专委会各项履职工作真正落到实地，见到实效。
3.强化监督检查。以督提效，确保落实落细。各级政协要认真履行其监督职责，建立健全制度执行的监督机制。强化对制度执行的问效问责。对专委会各项工作制度执行责任制作出可量化、可考核、可追责的具体规定[15]；要把监督检查、目标考核、责任追究等有机结合起来，及时发现制度执行不力等问题，督促推动整改落实，不断增强监督合力，以强有力的监督推动制度执行。
4.善于总结推广。对于具有长期性、稳定性、对全局具有重大影响以及实践中获得巨大成功的工作制度，要进一步具体化、条文化和定型化，形成规范，以国家的强制力作为保障推进专委会制度建设，力争形成人民政协专委会工作制度理论体系；同时，还要注重对成功的实践经验和有效做法进行推广和宣传，扎实推进专门协商机构建设，更好把人民政协制度优势转化为国家治理效能。
注释：
[1] 习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》[Z]，新华网，2019年9月20日。
[2] 汪洋：《在全国政协专门委员会工作会议上的讲话》，2019年12月16日。
[3] 何包钢：《协商民主：理论、方法和实践》[M]，北京：中国社会科学出版社，2008年，第33页。
[4] 明言：《立足新的方位使命 加强和改进政协专委会工作》[N]，《联合时报》2019年4月16日第001版。
[5] 付晓辉：《加强政协专委会制度化建设》[N]，《友报》2019年2月22日第A03版。
[6] 钟进良：《深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 加强新时代人民政协工作制度建设》[N]，《民主协商报》2019年11月29日第006版。
[7] 大连市政协研究室：《充分发挥制度建设在政协工作中的功能》[J]，《大连干部学刊》2005年第10期。
[8] 周自进：《健全政协专门委员会工作机制的思考》[J]，《世纪行》2012年第11期。
[9] 张四华：《以制度建设为抓手 大力提升政协工作科学化水平》[N]，《光华时报》2011年12月30日第003版。
[10] 李树军、王丽能：《做好政协专门委员会工作的几点思考》[N]，《云南日报》2015年7月20日第009版。
[11] 杭州市政协：《发挥专委会基础性作用 擦亮专门协商机构牌子》[J]，《中国政协理论研究》2019年04期。
[12] 张龙：《加强政协履职制度建设的探索与思考》[J]，《中国政协理论研究》2018年02期。
[13] 何毅：《关于加强基层政协专门委员会建设的思考》[N]，《贵州政协报》2015年5月7日第A03版。
[14] 刘海洋：《人民政协专门委员会基础性作用发挥问题研究——以河南省地市级政协为个案》[D]（硕士学位论文），郑州大学，2017年11月。
[15] 官展平：《论政协专门委员会建设的若干关系》[J]，《中国人民政协理论研究会会刊》2008年2月25日 。
