人民政协制度源起于中华人民共和国的协商建国，发展丰富于中国特色社会主义民主建设的伟大实践，具有鲜明的中国特色和政治文化底蕴。正如习近平总书记指出的“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人民在政治制度上进行的伟大创造，”“是具有中国特色的制度安排。”因此，在加快推进国家治理现代化的背景下，科学揭示人民政协制度的内涵、系统梳理人民政协制度的功能演变和独特优势，对于充分发挥人民政协基本政治制度的作用具有十分重要的现实意义。

一、人民政协制度的内涵

目前学界对“人民政协是具有中国特色的制度安排”与“人民政协制度”这两种表述多为直接引用，既有的研究主要集中在人民政协视域内，缺乏国家制度层次的系统性剖析和集成。因此要科学界定人民政协制度内涵，需要从系统集成的角度科学揭示人民政协在政治制度（国体）、政治体制（政体）中的定位。

第一，从国体看，人民政协制度是我国政治制度的重要组成部分，是人民代表大会制的重要补充。

制度是权力关系契约化的外在表现。“制度构造了人们在政治、社会经济方面发生交换的激励机制，制度变迁则决定了社会演进的方式，因此，它是理解历史变迁的关键。”中国政治制度是指1949年10月中华人民共和国成立以来，在中国大陆实行的，规范中华人民共和国国家政权、政府制度、国家与社会关系等一系列根本问题的法律、体制、规则和惯例。主要包括人民代表大会制、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、区域自治制度和基层群众自治制度等。

目前关于人民政协制度在政治制度中定位的研究主要集中在人民政协制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度两者的关系上，并形成了三种比较有代表性的观点：（1）包含说。该观点认为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度包含人民政协制度。因为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是由“多党合作”与“政治协商”（人民政协）两个相互独立的制度组成，因此在中国特色社会主义制度体系中，人民政协并没有作为一种制度单列出来。（2）等同说。该观点认为，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民政协制度是等同的。因为，人民政协制度设计从一开始就是一个党派机关，其定位就是多党政治协商、民主监督、参政议政的组织和平台，是我国政党制度的载体，因此，人民政协就是以最广泛爱国统一战线为基础，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是我国的政党制度，同时也是人民政协的制度安排。（3）差异说。该观点认为，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度与人民政协制度安排部分重叠且存在差异。因为人民政协不仅包含了中国共产党与八个民主党派，还包含了政党属性之外的许多人民团体、界别以及各民族和港澳台同胞的代表等，因此，将政协制度视为我国政党制度的组成部分并不合适。

那么应如何界定人民政协制度在我国政治制度中的定位呢？我们认为应从人民政协产生的逻辑起点入手。自20世纪初以来，中国一直面临现代化国家建构的两大历史任务：“国家建构”(state-building)和“民主建构”(democracy-building)。虽然枪杆子出政权，但是政权需要合法性。“合法性即是对统治权利的承认，”“任何政治体系，如果具有形成并维持一种使它的成员确信现行政治制度对于该社会来说是最适当的信念的能力，那么它具有统治的合法性。”在现代社会，政权（政府）是否具有合法性很大程度上取决于人民是否认同政权（政府），合法性的获得有多种方式和途径。哈贝马斯将“公认的承认”作为政治权力及其制度的合法性来源，并认为公认的承认来源于“对话”。人民政协制度的设计初衷是通过对话、协商并实现召集人民代表大会，进而选举产生新政府，使新政权（政府）获得“公认的承认”，目的是增强政权的合法性，路径是民主建构（协商民主）。各种规范文本(宪法、章程、文件等)赋予人民政协“统一战线组织”、“多党合作”与“政治协商”重要机构等无一不是民主的建构过程的体现，其实质是对人民代表大会制选举民主的补充。鉴于此，我们认为人民政协制度是中国政治制度的重要组成部分，是人民代表大会制的重要补充，其涵盖统一战线、多党合作、协商民主等制度。

第二，从政体看，人民政协是我国政治体制中的协商机关，是人民代表大会的协同机构。

政体是一个国家的政权组织形式，是反映核心政治权力安排的一种体制。现代政治体制背景下的建国模式主要有两种:一种是西方国家的代议民主制，另一种是前苏联和中国的人民代表大会制。西方模式是议会体制下产生立法权、行政权和司法权，三权分立，相互制衡；我国的人民代表大会制同样产生三权，但三权都统一于人民代表大会，三权并立，不实行分权制衡。由此可见，无论是代议民主制还是人民代表大会制，都存在政党和立法、行政、司法机构等现代政治的基本要素，其差别主要体现在权力配置和相互关系上。如果按照现有政治体制审视人民政协，就会发现其既不属于政党机构，也不属于立法、行政和司法机构，但在我国实际政治生活中却又将其列为与中共党委、人大和政府并立的“四套班子”之一。要厘清人民政协在我国政治体制中的定位，需要从理论与实践两方面系统梳理我国政治体制的建构。

1.新中国政治体制建构的是“议行合一”的人民代表大会制。中国共产党依循马克思主义国家学说，借鉴巴黎公社和前苏联的成功经验，总结辛亥革命后的中国政制实践教训，在第一次国内革命战争和第二次国内革命战争时期，就对建立新型人民政权及其组织形式进行了探索实践，随后抗日战争时期敌后抗日根据地的参议会和解放战争时期解放区的各族各界人民代表会议，更是人民代表大会的渊源。关于不搞西方的议会制，实行“议行合一”的人民代表大会制，毛泽东同志作了系列论述。1940年1月，毛泽东在《新民主主义论》中提出：“没有适当形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”1948年9月，毛泽东在中央政治局会议讲话中指出：“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。”所以，我们“不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”1949年3月，毛泽东在中共七届二中全会上的总结讲话中指出：“我们不采取资产阶级共和国的国会制度，而采取无产阶级共和国的苏维埃制度。代表会议就是苏维埃。自然，在内容上我们和苏联的无产阶级专政的苏维埃是有区别的，我们是以工农联盟为基础的人民苏维埃，”“在中国，因为资产阶级共和国的国会制度在人民中已经臭了，我们不采用它，而采用社会主义国家的政权制度。”1949年6月，毛泽东在《论人民民主专政》中指出：“自从一八四〇年鸦片战争失败那时起，先进的中国人，经过千辛万苦，向西方国家寻找真理”，但“多次奋斗，包括辛亥革命那样全国规模的运动，都失败了。”“就是这样，西方资产阶级的文明，资产阶级的民主主义，资产阶级共和国的方案，在中国人民的心目中，一齐破了产。”由此可见，中国共产党最初设计的新中国政体就是“议行合一”的人民代表大会制，具有临时宪法性质的《共同纲领》和《五四宪法》均对此予以了确认。这就从制度上排除了人民政协成为国家权力机关的可能性。

2.新中国政治体制建构中的人民政协是协商机关。新中国政治体制实行“议行合一”的人民代表大会制，只是确定了立法权、行政权和司法权的来源和配置，但并不排斥其他权能的赋予与配置，如中国共产党的领导权，人民政协的协商、监督权等。那么应如何定位人民政协在政体的地位呢？从人民政协的发端看，她是为协商而生。人民政协作为一项制度设计，起源于共和国建构合法性的客观需要。1945年4月毛泽东在中国共产党第七次代表大会上作的《论联合政府》的政治报告中为建立民主联合政府设计了两个步骤：“第一个步骤，目前时期，经过各党各派和无党无派代表人物的协议，成立临时的联合政府；第二个步骤，将来时期，经过自由的无拘束的选举，召开国民大会，成立正式的联合政府；”1948年4月30日，中共中央发出“五一口号”，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。”将建立民主联合政府分成两个步骤三个环节：一是先邀请各民主党派及人民团体召开政治协商会议，商讨如何召集人民代表大会；二是召开人民代表大会选举产生中央政府。即“政协——人大——政府”。由此可见，人民政协的最初定位就是协商。尽管随后因建立新政权的需要及召开人大的技术因素制约，中共中央接受了民主人士章伯钧、蔡廷锴等提出的新政协等于临时人民代表会议即可产生临时中央政府的建议，将建国程序由“政协——人大——政府”调整为“政协——政府”。政治协商会议选举产生中央政府并代行权力，但其只是代行权力，协商的定位并未改变。从人民政协实践看，她实质已是国家协商机关。人民政协作为国家协商机关的定位，在现实政治生活中显而易见。一是国家法律把人民政协全国委员会与全国人大常委会、国务院等并列，规定为每日升挂国旗机构；二是人民政协与人大每年平行(同时)开会，合称“两会”，开会和讨论的内容、方式与人大基本相同，党和国家最高领导人悉数出席；三是在外交场合，全国政协与外国议会的上议院或参议院是互相访问和互相接待的对象；四是从中央到地方都有“四套班子”之称，各级政协被视为与党委、人大、政府平行的机构，干部配备时级别相当；五是从中央到地方的各级政协领导人均被列入“党政主要负责人”之列；六是政协机关工作人员都是正规的国家干部；七是政协委员定期下基层检查、视察工作，当地行政机关有义务接待并作适当汇报，与人大代表下基层检查、视察的情形基本一致；八是《中国人民政治协商会议章程》及《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定 》、《全国政协委员视察简则》等规范，已经超出团体章程的范围，涉及中央、地方许多国家机关的协助义务问题，实际上已形同法律、法规。同时，“政协的组成不同于人大，其成员不完全是由于地域而产生的，它考虑到了人们因职业、民族这些区分，这样就增加了一种代议机构，使社会各界的声音反映得更加充分。”上述事实表明，人民政协已经从一个满足政权建设合法性需要的偶然制度设计，从一个统一战线组织，发展成为一个国家协商机关，并与中国共产党、人民代表大会和人民政府一起构成了中国政治体制“四位一体”的主要框架，初步明确了“党委动议——政协协商——人大决定——政府执行”政治决策运行机制。(参见下图)

二、人民政协制度功能变迁

目前各种规范文本(宪法、章程、文件等)只就人民政协职能进行了界定，并未对人民政协的功能进行明确的阐释。尽管职能与功能是一组相关联的概念，但它们毕竟有不同的指向与内涵，因此，研究人民政协制度功能变迁首先需要明确其内容。一般意义上的功能是指事物或方法所发挥的有利作用和效能。政治术语上的功能，是对一种制度、机制或者一个组织所能发挥的效果和作用的期待； 其“反映制度设计的实际效果，蕴含了制度设计者的价值取向”。 按照功能的政治意涵，要科学阐释人民政协的功能又回归到其制度设计的初衷，即回应政府的合法性，其着重通过两个工具来实现这一目的。一是团结更多阶层建立联合政府（统一战线）；二是通过对话、协商使新政权（政府）获得“公认的承认”（民主建构）。据此，我们认为人民政协制度最主要的功能就是团结与民主两大功能。人民政协制度的功能变迁源于社会与政治现实变化的需要，其实质是对统一战线范围的调整和民主建构的不断深化与完善。

1949年中华人民共和国的建立真正确立了主权国家形态，但由于国家形成方式、政治权力初始规划等原因，民主国家建设实际上是一个相对滞后的过程。因此，建国后现代化国家建构的重点是推进民主国家建设不断完善（中间虽有波折），“建构符合现代民主要求的优良政体”。人民政协制度作为民主国家建设的重要载体与“民主建构”发展历程相伴，承载的民主意涵不断拓展丰富。系统梳理人民政协制度功能的历史演进，其大致经历了以下几个阶段。

1.功能确立。人民政协功能的定位最早可以追溯到20世纪40年代。1945年4月毛泽东为建立民主联合政府设计了通过协商建立临时联合政府和通过选举产生正式联合政府两个步骤。1948年4月底中共中央发出的“五一口号”将建立民主联合政府设计为“政协——人大——政府”，尽管后来由于建立新政权的需要及召开人大的技术因素制约将其调整为“政协——政府”，并由政协代行权力机构选举产生中央政府，但其统一战线的功能仍然得到确立。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，经过协商通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》，选举产生了新中国第一届中央人民政府，“标志着人民政协制度正式确立”，开启了人民政协制度在中国实践的新纪元。在此过程中，人民政协不仅承载了团结民主（人民民主统一战线组织）原有功能，而且还承载了政治决策（代行人大职权）代行功能。

2.功能回归。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会召开，通过了第一部《中华人民共和国宪法》，同年12月21日召开了中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议，在《中国人民政治协商会议组织法》基础上，制定通过了《中国人民政治协商会议章程》，《章程》明确指出“中国人民政治协商会议共同纲领的基本内容已经列入宪法，这个共同纲领已经为宪法所代替。中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束。但是中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。”再次确认政协是人民民主统一战线的组织。实际上《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》早就明确“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式、为全中国人民民主统一战线的组织。” 从这个意义上说，随着第一届全国人大的召开和《中华人民共和国宪法》的制定，人民政协制度功能回归团结民主（人民民主统一战线组织）本位。

3.功能恢复。1978年全国政协五届一次会议的召开（因“文革”停开12年）和第二部政协《章程》的通过，意味着人民政协重新步入正轨。1982年，邓小平亲自主持政协《章程》修订，在总结人民政协成立以来正反两方面经验的基础上，明确了人民政协的性质、任务、作用和主要职能等。《章程》规定：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织”、“是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存，互相监督’，‘肝胆相照，荣辱与共’的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”1982版政协《章程》的修订颁布，标志着政协团结和民主两大主题功能的恢复。随后1994年修订的政协《章程》，转引《宪法》“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的规定，并增加了“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一路线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”、“是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。”其不仅将人民政协与多党合作和政治协商制度直接联系起来，而且还将其定位为发扬社会主义民主的重要形式，为政协民主功能的创新拓展奠定了基础。同时1994版政协《章程》还将“组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政”作为政协主要职能写入章程，拓展了人民政协职能。

4.功能创新。进入新世纪，除延续人民政协的原有功能定位外，随着政治经济体制改革的深化、公民意识的觉醒和多元利益主体的兴起，为更好回应这些民主需求，人民政协的民主意涵不断丰富，民主功能不断创新拓展。2005年、2006年中共中央连续发布了两个五号文件，以执政党文件的形式对人民政协制度予以明确规范。2005年3月颁布的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，提出“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”，明确了政治协商主要内容、主要形式、基本程序等，为政治协商提供了制度保障。2006年3月颁布的《关于加强人民政协工作的意见》，提出“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”，“人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式”，“人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用”，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”明确界定了人民政协制度在国家政治制度中、人民政协在国家政治体制中及人民政协在协商民主中的功能定位。党的十八大报告提出健全社会主义协商民主制度，把协商民主从形式上升为制度。党的十八届三中全会《决定》提出推进协商民主广泛多层制度化发展，明确协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。2015年2月中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，“加强协商民主建设，有利于扩大公民有序政治参与、更好实现人民当家作主的权利，有利于促进科学民主决策、推进国家治理体系和治理能力现代化；”2015年6月中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》进一步强调，“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，”将人民政协纳入国家治理体系范畴。党的十九大报告提出“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序”，“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。”党的十九届四中全会《决定》提出，发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高履职水平，更好凝聚共识。完善人民政协专门协商机构制度，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。由此可见，人民政协制度功能定位的重心正向发扬社会主义民主的重要形式转变，并强调团结与民主协同统一。

三、人民政协制度的独特优势

人民政协是爱国统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式。“人民政协植根于中国历史文化，产生于近代以后中国人民革命的伟大斗争，发展于中国特色社会主义光辉实践，具有鲜明中国特色”“70年的实践证明，人民政协制度具有多方面的独特优势”。与国外相关政治制度比较，人民政协制度的独特优势集中体现在统一战线（团结）和公民有序政治参与（民主），其中“公民有序政治参与”具体反映在新型政党制度和民主实现方式上。

（一）人民政协——统一战线组织（团结）的独特优势

人民政协因统一战线而生，与统一战线有着天然的内在联系。人民政协作为“最广泛的爱国统一战线组织”，在凝聚人心、汇聚力量方面具有独特的优势。一是政治优势——目标相同。尽管参加政协的各个界别代表不同党派、团体和组织，具有各自的利益和诉求，但他们有着共同的政治目标和共同的政治基础——拥护中国共产党的政治领导及其政治主张。这个共同的政治基础在政协成立之初就已形成，并随着人民政协的发展内涵不断得到完善和丰富。共同的政治目标和共同的政治基础意味着人民政协各界容易达成共识，并为实现这一目标同心同德、同心同向、凝心聚力。二是组织优势——包容性强。一方面，随着共同政治基础外延的不断扩大，人民政协包容的范围也不断扩大。人民政协界别由29个增加到34个，2018版政协《章程》将爱国统一战线扩展为：“由中国共产党领导的、以工农联盟为基础的，有各民主党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加的，由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者组成的，包括香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞在内的最广泛的爱国统一战线”。因此，在巨大包容性的人民政协中，代表界别、党派、团体、民族和阶层的政协委员，各抒己见，平等协商，在“充分发扬民主、尊重包容差异”的基础上找到“最大公约数”，可实现最广泛的凝聚共识。另一方面，人民政协巨大的包容性带来其联系群众的广泛性，进而使其具有上传下达、利益整合和凝聚共识的特殊作用。利益整合是党和政府依照一定原则对感知到的各类利益诉求进行协调、平衡的过程，其处于社会意见表达与党和政府实施决策之间。政协可以利用其联系群众广的优势，将不同界别所代表的不同群体利益诉求整合到政协中来，开展协商，上传下达，最大限度地实现各方利益均衡、凝聚人心，最大程度减少分歧、凝聚共识。三是路径优势——协商共识。人民政协达成共识的路径是民主协商，民主协商的原则是平等议事、求同存异和体谅包容。因此，人民政协基于民主协商创造团结，在团结的基础上形成有效的民主协商，彰显了人民政协统一战线凝聚人心的独特优势。

（二）人民政协——新型政党制度组织形式的独特优势

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，是具有中国特色的社会主义政党制度。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要形式和组织形式。从这个意义上说，人民政协是新型政党制度的载体，是彰显新型政党制度优势的平台。因此，新型政党制度的独特优势就是人民政协的独特优势。一是党政“一元领导”优势。“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。在我国的政党与国家政权关系上，中国共产党不仅是执政党，而且还是对整个社会全方位领导的政党。政党制度结构功能决定中国新型政党制度在国家权力系统的运作中起主导作用。中国新型政党制度的核心意涵是中国共产党执政，民主党派参政，不存在等待竞争上位的在野党，执政党作为国家和社会的领导力量可以持续稳定执政。新型政党制度的优势：一方面，持续稳定执政决定了执政党执政目标的长远性、战略性，避免了西方执政党追求短期效果、过于讨好选民的弊端；另一方面，“共产党执政，民主党派参政”的政党治理模式，既保障了执政党实现集中、统一领导，又能使民主党派对执政党公共权力的运作进行有效监督，有效避免了一党独裁缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端。二是多党合作共赢优势。我国政党之间的关系是中国共产党领导的多党合作。“多党合作”构成新型政党制度的内涵特征，其要义指中国共产党和八个民主党派之间是一种通力合作的友党关系。新型政党制度的优势：一方面，合作的政党关系代替竞争的政党关系，“把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗”，避免了政党之间恶斗、为反对而反对的弊端；另一方面，执政与参政的政党合作关系代替了执政与下野的政党竞争关系，“通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化，有效避免了旧式政党囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端。”三是政党社会利益契合优势。社会大众支持是一切政党生存发展的基础，不同社会群体、阶层的利益与诉求需要不同的政党去承载和反映。新型政党制度在寻求各社会群体、阶层共同目标一致性的前提下，强调尊重各个民主党派所代表的社会群体、阶层的差别性诉求。新型政党制度的优势：全国人民根本利益一致和全社会各群体、阶层利益诉求存在差异与在此基础上形成的多党合作政党关系完全契合，“能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益，有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端。”

（三）人民政协——协商民主重要渠道的独特优势

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。人民政协在发挥协商民主功能时具有决议达成、制度和平台等独特优势。一是协商决议达成机制优势——民主集中制。西方协商民主达成决议的机制：或是协商中提出的理由能说服公众，或是无共识情况下的多数决原则。“理想协商的目标是实现理性推动的共识”，“如果无法保证达成共识的理由，那么，协商最终还是需要投票，即遵循多数原则的某些形式。”达成决议合法性的理由是“每个参与者都能理解最后结果是如何达成及达成的原因。”西方协商民主达成决议机制最明显的弊端：或决策效率低或决策不科学。社会主义协商民主达成决议的机制是民主集中制。民主是集中的基础，集中是民主决议达成的手段；民主需要平等的协商主体，集中需要领导协商的主体，即中国共产党。民主协商是为了找到“全社会意愿和要求的最大公约数，”为科学的决策奠定基础。所以，协商必须充分发扬民主，鼓励和支持“讲真话、建诤言，”“坚持求同存异、体谅包容，提倡在协商中加强互动交流，允许不同意见表达，”“营造畅所欲言、各抒己见、理性有度、合法依章的良好协商氛围。”集中是为了提高民主效率，建立在民主协商基础上的集中是为了在听取各种意见和建议的基础上“统一思想、凝聚共识，”实现“科学决策、民主决策，”“防止议而不决、决而不行，”更高质量地实现人民民主。二是协商制度优势——规范性。西方的协商民主是为了弥补选举民主和代议民主而创立的一种民主理论和民主技术形式，是西方资本主义民主的一种补充形式，多数西方民主理论家认为选举民主仍是民主的基本范式。西方协商民主的地位决定了其零碎实践、低层实践，因此也就不可能形成规范系统的协商制度。而人民政协作为中国特色的社会主义协商民主形式，建构的由宪法、中央文件、政协章程、规定、会议和经常性工作规则等组成的制度体系，早就已经嵌入中国的政治体制并成为实际运行的规范性制度安排。“人民政协的政治协商是党和国家实行科学民主决策的重要环节，” “人民政协通过履行政治协商、民主监督、参政议政职能，把协商民主贯穿履职全过程”等均已纳入民主协商的制度，并得到切实有效的执行。协商民主制度的规范性，确保了人民有序政治参与，促进了决策的科学化、民主化。与名为“一人一票”实为“少数人专政”的西方民主相比，人民政协制度真正实现了人民当家作主。同时，协商民主的制度化实施也促成了民主实现形式的完整性。“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。”两种民主形式实现了整合民意的对接，完善了决策、执行程序链条，充分体现了社会主义民主的广泛性、真实性、有效性。三是协商平台优势——专门化。西方的协商民主更多体现的还是一种理论上的设计，缺乏专门协商机构和平台的构造；而人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，具体体现为：创立了自上而下全国、省、副省级市、设区的市和县（市）完整的五级政协协商组织架构；建构了全体会议、常委会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会等构成的会议协商体系；搭建了专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、双周协商座谈会等经常性协商平台；开发了视察调研、提案、大会发言、反映社情民意信息及网络议政、远程协商等多种协商形式；形成了平等相待与合作共事、畅所欲言与各抒己见、求同存异与体谅包容等民主协商文化。作为专门协商机构的人民政协在发挥协商民主功能中具有独特的优势：一方面，协商最具专业性。与西方协商民主比，人民政协协商民主具有相对成熟的理论体系且日臻完善，协商民主流程完备，协商形式载体多样，协商程序相对规范，组织保障和制度保障体系完善，凸显人民政协协商民主专业性。另一方面，协商最具权威性。与西方协商民主比，人民政协协商民主定位更高，协商民主制度体系的更加规范、完备，作为各界精英的政协委员协商能力更强；同时，人民政协70多年的协商民主实践已产生了较好的协商实际效用。这些均凸显人民政协协商民主的权威性。