内容摘要：习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上首次提出人民政协作为专门协商机构的性质定位，为人民政协的发展指明了方向。2020年5月21日，汪洋主席在政协第十三届全国委员会第三次会议上指出，要有效推进专门协商机构制度建设，更好地把人民政协制度优势转化为国家治理效能。习近平总书记和汪洋主席的讲话，都充分表明了人民政协制度机制建设的重要性。在新时代，发挥人民政协专门协商机构作用，必须加强制度建设，努力形成系统配套、严谨规范、衔接顺畅的制度体系，实现建言资政和凝聚共识双向发力。要以健全有效的制度机制，保障我国社会主义民主有事好商量、众人的事情由众人商量的特点和优势；要以健全有效的制度机制，坚持人民政协是具有中国特色的、体现鲜明政治优势的政治组织和民主形式的性质定位；要以健全有效的制度机制，强化人民政协的协商功能和重要平台；要以健全有效的制度机制，推动政协协商广泛多层制度化发展；要以健全有效的制度机制，从性质定位、协商功能、丰富内涵、职能责任等几个层面推进人民政协专门协商机构制度建设。

在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上, 习近平总书记深刻阐述了“人民政协作为专门协商机构”这一重大命题的理论内涵。总书记指出，“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平” 。贯彻落实习近平总书记关于人民政协专门协商机构的重要论述，需要进一步明确专门协商机构的职能责任，有效推进专门协商机构制度建设。本研究报告立足人民政协作为专门协商机构的特色优势，通过个别访谈、会议座谈及问卷调查等途径，分析了政协协商面临的制约因素，提出完善发挥人民政协专门协商机构作用的制度机制需要把握的若干原则和对策思路。

一、人民政协专门协商机构凝聚共识的特色优势

当前，我们国家改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，多元思想文化交流交融交锋前所未有，加强思想政治引领、广泛凝聚共识尤为重要。人民政协作为在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道，有着自身的特色优势，为中国共产党领导人民有效治理国家厚植了政治基础和社会基础。完善发挥人民政协专门协商机构作用的制度机制，必须立足于人民政协的特色优势。

（一）建立在统一战线政治属性基础上的功能优势

在当代中国政治体系中，人民政协被赋予统一战线的政治属性。统一战线的政治属性揭示了人民政协在当代中国政治体系中的独特政治价值，其基本功能是团结一切可以团结的力量致力于社会主义现代化建设。同时，这一政治属性也决定了人民政协民主协商要以大团结大联合为主旨，通过协商凝聚共识、增进团结，在爱国主义、社会主义旗帜下，把共同目标作为奋斗动力源和方向标，求同存异、聚同化异，致力凝聚海内外中华儿女实现中华民族伟大复兴中国梦的最大政治共识，努力画出最大同心圆、形成强大向心力。

从统一战线角度来看，人民政协参加主体既包括各党派团体，又包括各界别各行业的政协委员，人才荟萃、智力密集，具有代表性强、联系面广、包容性大等显著优势。依托人民政协这个统战平台，政协各参加单位及政协委员坚持团结和民主两大主题，认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能，政治性、代表性、客观性、专业性、全局性、权威性和建设性都很强，使得人民政协能够有效地发挥功能优势，形成同心同德贯彻落实党和国家决策部署的强大合力。

（二）建立在人民民主重要实现形式基础上的平台优势

人民政协作为具有中国特色的制度安排，是人民民主的重要形式。人民政协协商民主的核心词汇是“民主”，周恩来同志曾说过：“长期共存、互相监督的方针，实际上是扩大民主。” 在人类民主的发展史上，形成了选举民主和协商民主两种形式，协商民主就是人民政协的特色，在“协商民主”中，“协商”是方式、是途径，“民主”是核心、是本质，人民政协坚持协商民主，就需要在协商中强调“民主”的功效，将民主贯穿于协商全过程，通过民主凝聚共识。

汪洋主席在政协第十三届全国委员会第三次会议上指出，要明确政协作为组织和承担协商任务的机构，不是协商主体，而是发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，不是“和”政协协商，而是“在”政协协商。在所有国家机构和相关组织中，唯有人民政协是“协商平台”。在人民政协这个“协商平台”上，各界别通过多种多样的协商方式和协商途径，民主参与更为常态化、层次化和有序化。尤其是随着数字科技的迅猛发展，人民政协协商民主把协商从会场延伸到网上，拓展了协商参与面，增强了履职便利度，打造了不受时空限制的协商平台，人民民主实现方式更加便捷。

（三）建立在国家基本政治制度架构基础上的组织优势

从国家基本政治制度架构来看，人民政协是专门从事政治协商的制度性安排机构，其协商基础是中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度，这是宪法赋予的职能。从我国各级政治组织的架构来看，人民政协作为“四大班子”之一，有比较系统规范的制度设计、运行机制和程序要求，有相对健全完善的政策、组织和政治体制保障，这决定了政协机关同党的机关和国家权力系统有着特殊的政治联系，人民政协提出的协商成果更容易得到党委政府的重视和采纳，决定了其完全有条件承担起专门协商机构的重任。

在新时代，人民政协必须充分发挥自身独特的组织优势，以强化统一战线组织功能汇聚实现中华民族伟大复兴中国梦的磅礴力量，以推动人民政协制度更加成熟更加定型彰显中国特色社会主义制度的优越性和先进性，以发挥专门协商机构在国家治理体系中的重要作用展现社会主义协商民主的独特优势，为实现新时代党的历史使命凝心聚力。

（四）建立在人民政协光辉发展历程基础上的制度优势

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。1954年，第一届全国人大召开，人民政协全体会议代行人民代表大会职权结束后，有些人对政协继续存在的必要性产生动摇。毛泽东专门召开座谈会，肯定指出：“人民代表大会是权力机关，这并不妨碍我们成立政协进行政治协商。” 改革开放后，人民政协作为“民主协商机构”进一步得到发展，并在成立65周年时被定性为“专门协商机构”。

70余年来，人民政协积累了一套行之有效的协商制度和运行经验。比如，形成了以全体会议为龙头，以专题议政性常务委员会会议和专题协商会、协商座谈会、远程协商会为重点的政协协商议政格局；又如，坚持党委会同政府、政协制定年度协商计划制度，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制；再如，传承中华民族优秀政治文化，培育与新时代和任务相适应的中国特色社会主义协商文化。这些协商制度和经验，可以为在全社会开展协商民主提供有力的支撑支持，可以为建构社会主义协商民主体系提供坚实的制度借鉴，可以对发展社会主义协商民主发挥精神引领作用。

二、完善人民政协专门协商制度机制面临的制约因素

党的十八大以来，在以习近平总书记为核心的党中央的全面领导下，人民政协专门协商机构的性质定位已经非常明确，其特色优势也得到了很大程度的彰显。然而，人民政协制度在效能发挥方面还面临着一些新要求新挑战，既有主观意识和能力水平方面的，也有制度设计和制度运行方面的。

（一）一些政协委员在思想认识上存在制度性缺欠

一些政协委员更注重个人价值的实现，过多专注于在专业领域的发展，对政协工作的性质、地位及政治功能和作用缺乏正确认知，参与政治活动的配角意识和“局外人”心理明显。一些政协委员存在功利主义思想，或者加入政协想多拉一些关系；或者想有个组织依托；或者想提高自己的社会地位；或者想在仕途上走捷径，等等，总体上对参与政协的认知不足，尤其是那些想在仕途上走捷径的人，当发现捷径走不通时，就会对参加政协工作的活动失去兴趣。还有一些政协委员认为自己是社会精英，不注重也不愿意同普通群众沟通联系，不去主动反映社情民意，不能有效建言献策。这些都同政协委员的选任、考核评价及退出机制等制度性缺欠有关系，如果机制不完善，就极容易放任这些思想认识偏差。

（二）一些政协委员在能力水平上存在制度性缺失

同政协工作所需要的能力要求相比，一些基层政协委员在履职能力、履职方式、履职效果上都存在较大差距。一是有能力参与党委政府高层次决策咨询的政协委员不多，参与宏观决策的能力较弱；二是一些政协委员反映界别诉求的能力不强，包括政协提案、大会发言、社情民意和提交给有关部门的专题报告都表现出较高的重叠性；三是一些政协委员履行政治协商、参政议政、民主监督职能的能力不足，导致经常出现协商沦为形式、质量不高、成果转化不好等“协商无力”现象。为了更好地了解地方政协委员的协商能力水平，本课题组对党委政府部门及政协机关工作人员进行了问卷调查。调查发现，不少政协委员的问题意识、专业知识存在不足，特别是政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力及合作共事能力还需进一步提高，有的政协委员在参与政协协商时，过多注重与自身利益密切相关的议题，代表性不强（有效调查数据详见表1）。这都表明政协委员的选任及退出机制存在缺欠，有能力的进不来，该退出的退不出。正是各种制度性缺欠，致使政协协商民主的优势未能充分发挥。

（四）人民政协协商程序、方式及效果存在制度性缺项

协商程序上的随意性是地方政协在政治协商中普遍存在的一个问题。在制定协商计划时，对于协商内容是否“重要”、是否“重大”，党政部门和政协组织之间可能会出现不同意见，由于政协组织地位相对弱势，导致其在协商进程中容易缺乏主动性，也加大了协商程序的随意性。课题组发现，政协协商缺乏完善的运行机制、权利保障机制和反馈落实机制。人民政协协商规章制度不够完善，相关文件的程序性、约束性、操作性规定需要增强；政协委员知情明政权利保障不够有力；地方政协进行批评性协商监督时过于谨慎。一系列制度性缺项，导致政协协商呈现明显“碎片化”特征，直接影响政协协商民主的成效（有效调查数据详见表5）。

政协协商运行上存在较大封闭性。政协协商主体主要包括党委、政府及其职能部门与各民主党派、各人民团体、各界别代表人士和特邀代表等。普通群众想要通过政协来表达诉求、参与协商，渠道并不是太通畅，对政协协商的具体内容、过程、结果往往无从知晓。这种协商的封闭性直接导致社会各界对政协的认知不多，政协和社会的互动不够。政协协商还存在着客观效果刚性不足的问题。从制度保障角度来看，现有制度对政协组织的规定和要求多，对党委政府的规定和要求少；笼统的要求和原则性的规范多，具体可操作性的规定少；引导性的规定多，惩戒性的规定少。保障性制度的缺乏，导致政协协商成果的落实不够有力。从政协协商实践看，对协商成果的采纳落实机制建设相对滞后。问卷调查显示，相当一部分政协委员认为，政协协商成果的落实效果有待提升。也有政协委员认为对影响协商成效的责任追究制度不健全，对影响协商成效的责任人员追究不到位（有效调查数据详见表6）。这些制度空白，使得政协协商“三在前、三在先”原则有些“力不从心”，造成政协协商更多停留于调查研究、听取汇报、大会发言、协商座谈、提出建议等表象层面，形式上热热闹闹，内在的随意性、应付性较为明显。

三、完善发挥人民政协专门协商机构作用的制度机制要把握的若干原则

人民政协制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，与国家治理体系有着内在联系。新时代加强和改进人民政协工作要着眼于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化进行战略部署，把握好新时代人民政协“是什么”“怎么干”“干什么”的问题。把握好上述三方面重要问题，必须坚持好下述四方面重要原则。

（一）加强中国共产党领导的原则

人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。因此，完善发挥人民政协专门协商机构作用的制度机制，必须把加强中国共产党领导作为首要原则，紧紧围绕党和国家的中心工作开展政协协商，使协商民主更好地服务党的总目标总任务，努力把党的主张通过民主程序转化为社会各界广泛共识和自觉行动，使人民政协成为坚持和加强党的领导的重要阵地。

（二）正确处理一致性和多样性关系的原则

坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，寻求最大公约数，坚持大团结不搞“清一色”、坚持大联合不搞“单打一”，推动人民政协成为在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道，为中国共产党领导人民有效治理国家厚植政治基础、社会基础。为此，要着力弄明白“一致性”的核心要素是什么，确保协商民主正确方向；要着力弄明白“多样性”的具体表现是什么，尊重包容更多党外人士参与协商民主；要着力弄明白怎样才能更好地“处理一致性和多样性的关系”，推进工作创新，发挥党外人士的积极作用。

（三）人民政协为人民的原则

坚持以人民为中心，致力于增进群众福祉和促进社会发展。要优化界别设置，增强界别代表性，更好地反映各界各方面愿望诉求；要强化团结引导界别群众的责任，提高联系群众能力，引导政协委员做党的政策宣传者、群众利益维护者、社会和谐促进者，积极主动联系服务界别群众，反映诉求、排忧解难，担负起反映群众意见和呼声、宣传党和国家方针政策的责任，团结界别群众跟党走；要密切政协专委会与界别的联系，在制度体系上为各党派团体和政协委员表达意见提供足够空间，形成政协和人民群众的良性互动机制。

（四）建言资政有用、凝聚共识有效的原则

2019年3月3日，汪洋主席在政协第十三届全国委员会第二次会议上所做的工作报告中强调指出，要“把质量导向鲜明树立起来，推动政协工作从注重‘做了什么’‘做了多少’向‘做出了什么效果’转变。” 2020年5月27日，汪洋主席在全国政协十三届三次会议闭幕会上的讲话中指出，有紧扣目标任务提高履职能力、增强工作实效。形势越复杂、任务越艰巨，越需要人民政协更好地把作风之实和履职之能结合起来，防止和克服形式主义、官僚主义，努力做到建言资政有用、凝聚共识有效。 只有坚持好有用、有效的原则，才能够把人民政协制度优势转化为国家治理效能。

四、人民政协专门协商机构作用发挥的制度机制建构

2019年9月20日，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话明确指出，“发挥人民政协专门协商机构作用，需要完善制度机制”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制” 。在新时代，贯彻落实十九届四中全会精神，要沿着正确方向推进人民政协专门协商机构制度建设，加快完善人民政协专门协商机构制度机制。

（一）坚持性质定位方面的制度机制

中央关于人民政协专门协商机构的性质定位已经非常明确，“政协不是权力机关、不是立法机构，而是具有中国特色的、体现鲜明政治优势的政治组织和民主形式”。下一步的关键问题是把这个性质定位以法治化的形式确定下来。政协不是立法机关，但并不妨碍以法治化的形式将政协的相关制度固定下来，也只有通过法治化形式把政协相关制度固定下来，才能够进一步增强政协性质定位的权威性。

首先，政协组织机构要作法治化规定。当前，规范政协运行的主要依据是《中国人民政治协商会议章程》，该《章程》对人民政协的工作总则和组织总则进行了一些概括式规定，但是对于具体的组织规范及专项协商制度，尚需制定相关细则，以进一步发挥其功能优势。要在法律层面对全国及地方各级政协的组织机构设置、任期，常委会的组成和各专门委员会的设置，作出明确规定。  尤其要明确政协委员的界别设置，按照把界别打造成群众有序政治参与的平台、社会各界理性表达意见建议的平台、不同利益群体平等沟通协商的平台的目标，依法规定界别的产生依据，明确基本的界别构成，依法界定界别的组织设置，切实发挥界别优势。

其次，政协基本职能要作法治化规定。将政治协商、民主监督、参政议政这三项基本职能及其内涵，以法律形式明确作出规定，并且对政协履行职能的基本方式作出明确规定，从法律上进一步明确政协委员联系界别群众制度、政协调研制度、政协会议制度、提出提案制度、反映社情民意制度，不仅使政协履行职能有法可依，而且能依法得到保障。

其三，政协委员选任、考核、退出要作法治化规定。健全政协委员产生机制，加强政协委员队伍建设，提升政协在委员选任环节的话语权，真正把履职热情高、参政能力强的各界别优秀人士吸纳为政协委员，从源头上提升政协委员素质；建立日常考核、分类考核、近距离考核相结合的委员履职考核制度，进一步丰富完善考准、考实、考全的考核评价方式，教育引导广大政协委员懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行，着力增强政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力；健全政协委员惩戒机制，对不称职委员限期整改，对失职委员进行通报批评或给予警告处分，对失去委员资格的及早劝辞或撤销委员资格。

（二）强化协商功能方面的制度机制

汪洋主席在政协第十三届全国委员会第三次会议工作报告中指出，“政协作为组织和承担协商任务的机构，不是协商主体，而是发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，不是‘和’政协协商，而是‘在’政协协商” 。在制度化推进人民政协专门协商机构建设过程中，一定要把这个协商平台搭建好、运用好，完善委员讲堂、委员宣讲团、委员会客厅、请你来协商、谈心谈话等协商民主新形式，把加强工作制度建设作为推进专门协商机构建设的基础工程来抓。

首先，完善协商计划制定和协商成果办理制度。政协年度协商计划的制定要坚持党委会同政府、政协协商，不能随意化，哪些事项需要列入协商计划、如何列入协商计划，都要制度化明确。对政协协商成果，要建立党委、政府领导阅批制度，并对批示办理的流程、时限等作出明确规定。要优化协商成果网上办理系统，除涉及保密及社会稳定等敏感事项外，协商成果均应在网上公开，网上办理系统应开通协商成果办理评价接口，方便政协委员通过网络表达对办理流程和办理结果的意见，承办单位不得干扰政协委员的评价。

其次，完善协商成果督办考核制度。设立常态化的政协协商工作联席会议制度，由党委办公厅（室）牵头，召集党委、政府和政协等有关部门，就政协协商成果的组织实施和协商成果落实情况，定期进行督办考核，督促承办单位在解决问题上下功夫，切实提高办理质量和实效。建议将政协协商成果转化落实情况作为党委、政府及相关部门工作考评的重要内容，纳入考核评价体系。政协自身要加大对协商成果的督办力度，建立健全协商成果测评机制，通过组织专项考核，或者与党委、政府联合检查等方式，及时跟踪了解协商成果办理情况。政协可对重大协商成果办理情况进行专项测评，超过三分之一常委投不满意票的，退回承办单位。对退回承办的，承办单位主要负责人必须亲自办理，自接到重办通知之日起一个月内，将办理结果向政协及相关委员反馈。

其三，完善政协机关保障制度建设。要加强政协专委会建设，提高专委会组织协商议政的能力水平，使参与协商的各方都能充分发表意见建议，并做好协商成果的整理报送和跟踪反馈工作；要健全政协委员联络机构，完善委员联络服务机制，依法保障政协委员履职的权利；要加快健全党派沟通协商制度。民主党派是政协的重要参加单位，基层民主党派成员人数较少，党派机关的工作人员更少，这些客观因素导致民主党派在参与政协协商时，常感力不从心。为了保障民主党派在政协能够更好地发挥协商作用，有必要建立健全民主党派之间在政协的协商沟通机制，使其良性互动。

（三）把握丰富内涵方面的制度机制

政协协商具有多维度特点，既包括有关部门为科学决策、推动工作落实与政协各界别的协商，也包括政协各界别委员为资政建言与有关部门的协商，还包括政协内部各界别委员之间的协商，要完善相关制度，充分发挥人民政协的协商平台优势，推动政协协商广泛多层制度化发展，进一步形成常态化、多层次、各方面有序参与的民主协商格局。

首先，协商内容的确定要有明确的制度规定。明确协商议题提出主体和产生程序，规范选题重点和选题依据，哪些主体可以提出协商议题、协商议题需要哪些前置条件、在什么条件下可以开展协商、在什么范围内进行协商、需要邀请哪些合适的主体来参与协商、协商意见如何办理和反馈，这些都要通过可行性制度予以明确，增强协商权威性。在协商前，协商主体必须对协商议题进行全面深入的调查研究，否则就难以进行充分协商，也难以提出操作性强的建议，进而影响协商实效。具体来说，协商内容要做到“三个聚焦”：聚焦党委、政府重大决策，聚焦全面深化改革的重大任务，聚焦民生改善的重大问题，切实做到方向不偏、焦点不散。

其次，协商形式的匹配要有明确的制度规定。在政协协商实践中，协商形式同协商内容是否匹配值得商榷，这就需要在制度层面界定与不同议题相对应的协商形式。对每一种协商形式，都要从协商计划制定、协商议题提出、协商活动组织、协商成果转化、协商成效评估、协商运行保障等环节进行程序性规范、制度性约束和操作性细化。要制度化推进网络议政、远程协商、微信平台等网络协商新形式，把政协委员的“碎片时间”合理利用起来，以充分调动各方面的积极性、主动性、创造性，为政协协商提供有力的制度保障。

其三，协商组织的运作要有明确的制度规定。完善政协协商的组织运作机制，规范协商程序，增加协商密度，增强协商的针对性和可操作性。各级政协组织要积极主动与同级党委政府开展协商，在制度上明确把政协协商纳入党委政府决策程序，使政协协商真正实现从“可以协商”到“必须协商”，从“关心协商”到“程序协商”，从“软办法”到“硬约束”的转变；加强政协协商运作程序的制度化和规范化建设，着力抓住以下几个环节：建立协商职责分工机制；健全协商活动组织协调机制；创新协商意见报送机制，用制度来明确报送形式和报送方式；推动完善协商意见办理机制。从程序上细化政协协商操作流程，使之环环相扣、高效运行。

（四）明确职能责任方面的制度机制

专门协商机构综合承载政协性质定位，充分体现了我国社会主义民主有事好商量、众人的事情由众人商量的特点和优势。要有效推进政协专门协商机构制度建设，必须明确职能责任，以健全有效的制度，保障这一特点和优势的发挥。

首先，完善协商成果转化落实的评价机制。各承办单位要在每年政协全会召开一个月之前，将上年度办理的政协协商成果进行一次全面自查，并将落实情况向政协及相关委员进行书面告知，对因客观条件发生变化而不能落实的，要认真听取政协及相关委员的反馈意见。自查结果和反馈意见要第一时间报送党委、政府办公厅（室）。政协可以组建民主评议小组，引入第三方评估机构，对每年度的政协协商成果办理情况进行民主评议。要制度化推进协商成果办理“回头看”工作，向政协委员反馈落实情况，对协商成果办理进行再落实。还可以联合同级党委、政府开展协商成果办理工作评比，通报表彰先进单位和先进个人，形成有效激励机制。

其次，完善对协商成果办理不力的责任追究机制。经验证明，健全有效的责任追究机制始终都是贯彻落实各项工作的有力抓手；缺乏健全有效的责任追究机制，任何工作部署都有可能流于形式。为确保政协协商成果的有效落地和刚性效应，要健全责任追究机制，对相关工作人员违反政协协商制度的行为予以追责，比如，应当通过政协协商而不通过政协协商就作出重大决策，应该落实政协协商成果而不积极落实，政协有权建议党委、政府给予批评并限期改正；情节严重的，有权建议同级纪委监委对相关人员给予党纪政纪处分，各级纪委监委也可依法依规主动追究相关人员的责任。