内容摘要：在创新乡村治理体系的实践中，民主协商带来的协商治理模式越来越受到地方政府和地方社会的广泛关注，在这其中新乡贤作为新时代基层协商民主的实际实践主体，其在村级公共事务处理、建言献策等方面发挥着十分重要的作用。从当前新乡贤参与地方治理的实践情况来看，新乡贤们参与的各类协商，帮助落实协商结果的事例比比皆是，但因为身份的问题、规制的问题等导致了参与的不确定性、结果的不保证性。本课题遵循提出问题、分析问题、解决问题的基本思路，尝试探索将新乡贤纳入民主协商的程序序列之中为其参与乡村治理提供合理合法化的路径。

一、当前乡村基层民主协商的必要性及问题

基层民主协商是构建中国特色社会主义民主体系的重要一环，是实现基层自治的关键一环。由中共中央、国务院出台的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》中特别指出“坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”。理论上看协商民主打破甚至颠覆了原来单向度的乡村权力结构，真正地“赋权于民”，让村民成为乡村治理的主体，这会从根本上改变乡村政治文化生态。

（一）民主协商契合了村治的乡民主体地位的诉求

一般认为，民主协商起源于西方，哈贝马斯、罗尔斯、科恩等政治哲学家和社会哲学家倡导公共决策中公民对话机制和理性交往制度，其中以哈贝马斯提出的理性交往理论最为让人信服，核心在于跨越阶层的强调理性的沟通、对话、审议、讨论等方式下达到最大范围的民意表达，因而协商成为了继投票民主之后的更加广泛的一种民主制度而被传承与发扬。我国社会的基层民主协商是在推进社会主义治理现代化的道路上非常重要的一种民主模式，但是长期的行政化下沉和村级事务的内卷化，导致了“强村庄管理人/弱村民”模式，使得普通村民在村级治理中长期处于民意弱势的“失语”状态，将民主协商引入村级治理是推动实施基层自治的重要一环，基层村民也可以作为协商的主体通过协商民主的方式充分表达个人或集体观点、诉求。

（二）村民参与民主协商的现实问题

目前基层协商民主在镇以上的层级都有着协商机构的体系存在，因此在协商程序和协商结果的保障上面都有着相对完备的制度流程。“协商民主要发展，制度建设是关键。协商的优势在于制度的力量，薄弱环节也在于程序性制度的缺失。”当协商民主渗入到乡村治理中时，有了民情恳谈会、党员议事会、乡村论坛等多种方式，形式虽然多样，但也问题频出，一方面制度的不完善，导致民主协商在实践的过程中缺乏约束比较随意；另一方面村民由于自身的局限性在协商民主中尚未真正能够担负起协商主体这一职责。

第一，村级民主协商的参与主体太过泛化。通常村级协商的主体是二元的，一方是村委，一方是村民或党员，而未经筛选（或随机按地理、人头数等方式抽取）的村民或村里党员在协商上应具备的理性思辨能力和理性表达沟通能力是不够的。村民提出的协商议题有时过于宽泛或过于细致，导致无法协商。而村委提出的议题通常带有行政性，村民们无法真正理解或是提出有效的意见。变化的协商议题和不变的参与者，带来的是参与者对协商内容的不了解不专业，也就造成了协商过程中，主体之间的协商交流不充分，常常会让一场党员议事会变成通知会，得不到真正的民主协商结果。

第二，村级民主协商的过程没有基本的规制。目前基层常用的协商有民情恳谈会、党员议事会、乡村论坛等多种方式，但是从实际的操作程序来看，仍然有着很大的缺失。例如，党员议事会、民情恳谈会基本都是村委主导和组织的，在整个协商的过程中，没有特定的流程，更多的是村委提出议题，讲讲议题的前因后果，作为参与方的村民或党员全程都是以听为主，参与的热情不高，参与的积极性不足，常常成为村委的“独角戏”。

第三，村级民主协商的结果落实和监督不到位。协商民主是涵盖“全过程、全方位”的过程协商和结果管理，而不是一次性的结果选择。因此在基层协商民主议题的选择方面，应当基于乡村社会的公共利益和集体利益进行议题的提前筛选，还要加强协商民主的监督和协商结果的转化能力。

党的十九大提出了实施乡村振兴战略的宏伟目标，提出要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕”的总要求推进农业农村现代化。村民是乡村振兴的主体，人才是乡村振兴的关键。新乡贤作为一个特殊群体，是有着乡土渊源关系、在当地有一定威望和影响力、口碑好、有能力、愿意为当地经济社会发展办实事的贤能人士，是乡村中出现的优秀代表，是助力乡村振兴必须汇集的人才资源。

二、新乡贤回归参与乡村协商民主的内在契合性

虽然新乡贤的回归与乡村基层协商看似在内涵和本质等方面都有不同，但却紧密相关，两者存在的意义相同，基层协商是为了基层治理的提升，基层治理的提升是为了乡村振兴的大计，新乡贤的出现是为了反哺家乡、帮助乡村的建设与发展，同样是为了乡村振兴的大计。基于上文描述的村级协商民主存在的问题，新乡贤的适时出现，同时表现出的反哺乡土的意愿和能力是可以弥补上述问题的。因此，新乡贤的回归与村级开展民主协商，两者价值追求统一、内在需求互补、实践主体重合，因而新乡贤与基层协商民主有着内在的紧密联系。

（一）新乡贤回归与乡村民主协商的价值追求相统一。一是新乡贤参与协商是乡村发展的时代召唤。党的十九大提出的乡村振兴战略，呼唤着各方力量围绕着农业农村现代化这一总目标，齐心聚力、共谋发展。乡村振兴战略的实施为加强和改善基层治理和发展提供了新的工作重点，为新乡贤融入基层治理和助推基层发展提供了有利契机，围绕解决乡村的现实问题，大力实施新乡贤回归工作，不仅有利于壮大基层治理主体的队伍，更有助于凝聚他们的力量，为乡村振兴画出最大的“同心圆”。二是参与乡村治理的民主协商是新乡贤自身的价值体现。民主协商是为了乡村治理的更优化更符合人民的需求，将分散或者长期被忽视的新乡贤人士，作为人才资源充分有效组织起来，引导他们积极为农村发展中的各类问题积极建言献策，帮助村“两委”优化决策；可以充分整合广大新乡贤的资金、人脉、技术等优势，推进乡村创业创新、社会治理、公益事业等，正面影响和改善农村政治经济社会生态，助力乡村振兴、造福广大农民。因此，新乡贤的回归参与乡村治理和乡村协商民主，两者都为了促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，全心全意为农民谋幸福。

（二）新乡贤回归与乡村民主协商的内在要求相互补。一是新乡贤回归能为乡村民主协商汇聚人才和资源。乡村民主协商需要汇聚全社会力量，一方面需要切实发挥农民的主体作用，充分调动农民的积极性、主动性、创造性；另一方面也需要汇聚智力、技术、管理、资本，聚天下人才而用之。而新乡贤的回归可以成为民主协商的重要参与主体。新乡贤中人才荟萃、资源丰富、联系广泛，许多是民主党派成员和党外人士，有的是非公有制经济人士，有的是社会贤达，有的是民间精英，都可以纳入民主协商贡献智慧和力量。二是民主协商能为新乡贤的回归提供方式和平台。乡村发展需要凝聚人心、汇聚资源，需要一个平台给新乡贤群体一个发声的机会。将新乡贤纳入乡村民主协商的参与主体，一方面可以改善协商主体单一、代表性不强、协商能力欠缺等问题；另一方面也为新乡贤的回归找到一个作用发挥的方式和平台，民主协商可以为新乡贤提供发声的平台，拓展引智的来源；而新乡贤可以为民主协商带来各类资源，汇聚各类人才，两者在内在需求上实现了互补性。

（三）新乡贤与乡村民主协商是实践主体相重合。一是新乡贤具备协商的能力。协商民主的理论渊源可以追溯到哈贝马斯的理性交往理论。在哈贝马斯构建的协商民主框架下，对于参与协商的主体有专业的、理性思维的要求，对于协商的过程有理性交往、充分沟通的要求，对于协商的结果有进决策的要求。新乡贤是基于其知识储备、经济能力或社会地位等，并且有心有力愿意回报家乡的一个群体，从群体所持有的特性上面看新乡贤有能力成为协商民主的参与主体。在当代乡村社会中开展有效的基层协商民主，关键在人。但现实情况下，我国的乡村正经历着新型城镇化和乡村振兴，年轻人因求学、就业、生活等原因离开了乡村，乡村人才的缺失是直接影响基层协商民主实践工作的推进。这个缺失，近年来被新乡贤这一新群体的出现而填补。二是民主协商要求多主体的合作参与。乡村民主协商要求多方主体的积极参与，最大限度地调动一切积极因素，尽力发挥各类主体的正能量。新乡贤既可以是品行才干为乡人推崇的“本地人”，也可以是离乡求学、从政、经商而心系故土的“在外人”，还包括在当地农村投资兴业的“新居民”，他们都可以成为协商的主体。

三、新乡贤参与民主协商的现实困境

（一）新乡贤参与村级民主协商的现实困境

新乡贤参与民主协商从内在契合性上看是非常融合的，但是在实践的推广中面临着不少的发展困境。一是新乡贤与民主协商“两张皮”。新乡贤参与民主协商流于形式，为了完成上级要求，搜集村里的新乡贤，为了完成档案需求，将新乡贤的名录做好，为了应付上级检查，将能够或着愿意回村配合工作的新乡贤邀请来参加党员会议等，并未有从根本上重视新乡贤的作用，也没有对新乡贤进行很好的宣传，导致了新乡贤成了民主协商的“群众演员”之一。二是新乡贤参与民主协商缺乏身份的认可。身份认定的缺乏使得新乡贤在参与民主协商时“名不副实”，也无法获得村民的认同，因此新乡贤的意见建议无法获得重视，新乡贤具备的能力也无法真正发挥出来。三是新乡贤参与民主协商的服务保障不到位，常常出现“一阵风”现象。我们经常能在村级民主协商中看到不同的新乡贤出席，有些新乡贤一年不一定出现一次，有些新乡贤也是偶尔出现，并且新乡贤的背景和资源是否符合此次协商的所需也是没有保障的，因此协商的合适新乡贤能不能参与没有保证，协商过程中有没有充分沟通没有保证，协商的结果有没有被监督也没有保证。

（二）基于民主协商理论的分析

基于上文的赘述，村级的民主协商在实践中碰到了问题，新乡贤作为乡村精英的代表自身所拥有资源和能力是能弥补基层民主协商的难题，不过在实践中，因为制度、程序、身份、服务等的缺失导致了新乡贤融入村级民主协商碰到了困境。依据哈贝马斯对协商民主的理想构建主要的关键环节有参与主体的选择必须是具备理性沟通能力和理性转换观念的能力，有协商的过程约束，有协商的充分交流要求，有协商结果进入决策的要求。实践中的民主协商从参与主体、程序约束到结果的落实都有必要的基本规制：协商议题的可商议性；参与主体是否有理性沟通能力和一定的知识储备； 协商的过程是否有一定的流程标准，是否得到参与主体们的遵守，过程有否监督；协商的结果有否得到执行落实。

据实地走访调研所知，目前乡村的协商民主以村委召开会议为基本的协商开展方式，在这样的方式中，可以固定的参与主体为村委和村民，新乡贤不作为一方固定成员，而是通过每一次的邀请来参与，那么需不需要邀请新乡贤，邀请哪一位新乡贤，什么时候协商，新乡贤能否顺利参与，这一系列的条件在事前都是一个未知数。协商过程中，村委大多情况下作为协商发起方的主体而掌控整个协商过程，在这个过程中，新乡贤应该发挥什么作用，以什么形式来发挥作用，是只需要全程听取做一个“观察者”还是需要发言做一个“参与者”，是否负有监督的义务，能不能提出议题，这些也都没有明确的进行规定。协商的结果，协商如果仅止于会场，没有得到最后的落实，那么协商的再激烈精彩，拿出的建议再科学都是无用功，新乡贤有否参与结果的实施？如何参与结果的实施？

勾勒出下列两表：

1.从基层民主协商的角度来审视（见表1）：

表1：民主协商角度的审视

2.如若从新乡贤参与村级民主协商的角度来审视（见表2）：

表2：新乡贤角度的审视

从表1民主协商应具备条件看，新乡贤参与民主协商在各个环节点上都是不固定、无约束的，这就表明了制度的不足，没有制度来规定新乡贤参与协商的最初筛选到过程要求到结果执行，新乡贤更像是“列席”会议一般的身份而存在。从表2新乡贤自身出发看，他们参与民主协商制度更多是被邀约而来，何时参加、协商什么内容都是村委决定在先，当然作为“自由”的新乡贤可以应允也可以推脱，而他们的作用显现并没有出现在协商的过程中，更多地表现在了执行中。

    对村委相关人员进行访问时，提及上述问题，村里工作人员表示由于日常新乡贤并不常在村里，因此多数情况不明，所以从协商议题环节看认为新乡贤提出的“高大上”议题或意见不能符合村治的“接地气”，同时也表示村委自身没有立场去过多的“麻烦”新乡贤，而新乡贤们的时间并不能完全配合需要，因此能请到已经是完成任务，就不管请到的是否合适了。对部分新乡贤的访问得知，他们因长期在外，也比较“尴尬”自身的参与，不知道自己所持的何种身份而参与了村治协商，同时也对自身参与协商应该做些什么比较迷茫，加之平时也不能时时事事参与，因此表达他们爱乡情怀的最终方式就是直接的物质援助，同时也收效最快。笔者经由对普通村民的访问中亦得知，部分村民对于新乡贤参与村级事务表达出了一种不理解，认为他们就是村里走出去的人了，他们既不住村里那对村里的事务就没有发言权，是一种“外人”。

综上所述，笔者认为，最终的根源问题出在了新乡贤参与民主协商的身份认同上。因为缺乏对身份的认定，导致了村里认为邀约是一种“麻烦”，导致了新乡贤参与村级协商的“尴尬”，导致了部分村民的不理解。这种“名不正言不顺”的处境，使新乡贤在参与民主协商时，处在了“悬浮”的状态上。如若有了身份上的确立，那么等同于有了协商主体的固定，也就可以对新乡贤这一协商主体做出应有的协商约束了。

四、从悬浮到协商的若干对策建议

（一）传统：新乡贤作为协商主体的政治身份认定

所谓，“名正则言顺”。

新乡贤参与基层民主协商实践工作，不仅需要在制度化建设层面发力，更首先要在身份界定上发力。首先，乡贤议政古来有之。乡绅一词，最早出现在宋代文献之中，费孝通先生则把士绅阶层界定为既可以是退任的官僚或官僚的亲友，也可以是受过教育的地主。可见传统的乡绅或乡贤不仅具有特定的政治身份资格，同时也是有一定名望和能力的人，其在村治中起到了不可或缺的作用。其次，乡贤已成为村治中不容忽视的力量。如若说以前的乡绅群体参与的村公共事务主要涉及到宗族、文化、公益、慈善和社会治安领域等等，那么费孝通先生在讨论传统中国时提出的“双轨政治”一说就是现代基层自治的学说之一，一方面是自上而下的行政体制政治，一方面是自下而上的绅权政治，绅权政治与行政体制政治相对，即是民间力量。新时代的新乡贤在基层自治上发挥着越来越重要的作用，用他们的智慧、能力、人脉等资源来“造福桑梓”。再次，新乡贤已成为村治中的“精英代表”和“道德标杆”。不管承认与否，在村治中，以新乡贤为代表的精英群体正在越来越多的引领着村里的风俗教化，“荣归故里”的情结也使得新乡贤在回馈家乡的行动中以“善举“为主，也正是迎合了传统的”善治“标准，这些行为让他们在村治中拥有了一定的话语权，成为了参与协商的政治资本。

因此，在乡村公共事务的协商领域中，历史上的乡绅与现代的新乡贤一样不仅能够建言献策，而且是能够真正参与到协商治理之中。传统社会中的乡绅在政治身份上的认定对于现代而言有着重要的借鉴价值。

（二）新乡贤政治身份的认定途径

事实上，从我国各地新乡贤参加基层民主协商的实践经验来看，在村级层面尝试将新乡贤纳入到政治身份序列之中，并在村政治层面给予确认，无疑有着重要的现实意义和可操作空间。

第一，制定新乡贤成员产生的制度。根据民主协商的需要，在协商主体的筛选上是有严格的规制的，例如政协委员的产生就是依据一定的规矩和要求来进行的筛选和确认。一个村可以有多个在行政职务上有高位、在文化艺术上有影响、在商业领域中有实力的新乡贤，但是选择哪些新乡贤作为协商主体，是应该依据自身乡村的发展方向、发展模式、发展内涵、以及村的核心竞争力来制定条件进行严格的筛选。这个标准上还应考虑到他们能否切实履行协商的职责义务，对于长期在外不能回归的，成天忙的“神龙见首不见尾”的人选还是谨慎考虑，不能给予他们一个虚名，留给协商一个虚位。为新乡贤参与民主协商提供合情化途径。

第二，制定新乡贤参与民主协商的制度。新乡贤参与民主协商不能单纯依靠情、礼、理等要素，更应该要有明确的制度约束。例如积极联系村民和村委，做好一个“桥梁作用”；积极参与村里的民主协商活动，定期向村里建言献策；发挥村务监督的职责义务，完善村治的结构；协商的结果应拥护支持并坚决的执行落实等。也可以对于协商的流程进行一定的约束，例如要求新乡贤必须发言或是要求新乡贤作为协商主体在任期间必须定期向村里提交一定的协商议题等。为新乡贤参与民主协商提供合理化途径。

第三，尝试谋求给予新乡贤类似基层协商委员的身份。这是比较新鲜的一种探索，基层协商委员的定位有些类似于基层政协序列中的界别委员的定位，职能以及约束，甚至可以谋求基层政协、统战部门的介入，让新乡贤以协商委员这样一种特殊协商主体的身份参与基层民主协商，为新乡贤参与民主协商提供合法化途径。

五、结语

众所周知，民主协商是实现党的领导的重要方式，是完成两个百年目标的重要保障，是实现社会主义治理体系现代化和治理能力现代化的重要环节，更是我国社会主义民主政治的独特优势。名不正则言不顺，要想让新乡贤这样一个新兴群体在回馈乡里的同时不仅仅是简单的物质资助，更要谋求智力支持，那就要让新乡贤真正有效参与民主协商，那么对于他们的协商主体身份的确认就是首要的关键一步，而制度的构建是能够让身份的确立有理有据，制度的构建能够让民主协商有充分交流和理性沟通的保障。有了身份的新乡贤等同于了在原本自由来去的悬浮个体上加了一顶帽子，将新乡贤参与民主协商真正接地气。

参考文献：

[1]何朝银,张驰越.“新乡贤”组织与“双轨政治”重构——基于闽西B村的个案研究[J].东南学术,2020(04):112-125.

[2]郝天培,李伟只.治理现代化视角下新乡贤回归乡村治理的价值探究[J].农村经济与科技,2020,31(11):257-259.

[3]李雪金,贺青梅.新乡贤参与乡村治理的角色分析与引导策略[J].湖北工业大学学报,2020,35(03):51-54+64.

[4] 潘赛.新乡贤的乡村治理困境与突围路径——基于浙江省J市的实践探索[J].党政干部论坛,2020(01):35-38.

[5]祁红亭,马杰,王思一.乡村振兴战略背景下新乡贤统战工作的实践与思考——基于海宁市的调查[J].观察与思考,2019(09):85-90