摘要：社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的重要载体，进入新时期后，政协协商工作出现了协商主动性不强，协商积极性不够，协商形式不够规范等问题。为此必须以“协商治理”构建新时代人民政协协商机制，以主体性构建和提升协商程序的启动机制,以协商成就性建构协商动能转化和提升机制,最后，以功能耦合分类构建政协协商运作机制。

社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是实现党的领导的重要方式。进入社会主义新时代之后，随着国内外政治经济形势的变化和新冠肺炎带来的政治、经济、社会等各方面的强烈冲击，我国协商民主的形式和机制需要进一步改革和完善，以顺应社会情势变化，提升其治理实效。为此，在党的十八大、十八届三中全会和十九大的基础上，党的十九届四中全会作出的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”在国家治理体系和能力现代化确立为我国全面改革总目标之后，人民政协作为国家治理的重要主体，政协协商也成为国家治理的重要部分，需要我们从国家治理的角度，进一步做好新时代的协商工作。

人民政协作为我国协商民主的基本渠道，以政协组织和政协委员为主体在推动决策之前和决策实施之中协商工作中，对协商机制、形式、方法等等，作了许多有益的探索，取得许多重要的成果。我省各级党政机关一直将推动决策之前和决策实施之中协商机制的完善作为政协工作探索实践的重点。2014年，省委、省政府、省政协在全国率先联合制定年度协商工作计划，并在全国率先制定了《关于加强省直党政部门同省政协专门委员会和界别对口联系工作的意见》，大力推进这项工作，并在实践中形成了如“请你来协商”、“民生论坛”“温岭经验”、“桐庐协商工作标准”等协商工作的先进典范。这些先进、有益的实践做法，需要我们及时提炼、理论论证，并适当推广。当然，国家治理体系和能力的现代化是一项系统的、长远的工程，人民政协之于党政机关的决策之前和决策实施之中的协商机制，因为各种制度和现实原因，还存在一些不完善不完备的地方，政协协商实践也存在一些问题，需要我们及时总结、整理反思。

一、当前政协协商工作中存在的一些主要问题

（一） 协商主动性有待强化

浙江自古崇尚“经世济用”的人文精神，政协各级组织和政协委员对公共事务都有比较强烈的协商意愿。在具体实践中，政协组织和政协委员参与立法和公共政策的协商具有多种方式，但还是以党委、人大、政府等部门主动提出协商要求为前提的方式居多，协商的任务主要是政策或其执行的方案设计、优化和论证。从理论上讲，这种协商属于顾问或智囊的性质。咨询性质的协商尊重了宪法和法律所规定的执政党的领导地位和国家机关执掌国家权力的法律地位，具有内在合理性和重要性。但严格而言，政协并非智囊机构，其所组成的单位，除中国共产党作为领导核心和执政党外，各民主政党、各界别人士代表了一部分社会主义劳动者、支持祖国统一和中华民族伟大复兴的爱国者的利益和诉求，故政协组织是具有社会主义民主性质的政治性机构。这就要求政协应以独立的政治主体的角色展开其活动。因此，作为政协基本活动方式的协商，除了提供前述政策咨询等活动外，更重要的，应探索形成更为主动的方式，积极投入到公共决策及其执行当中，在充分发挥人民政协人才荟萃、智力密集,联系广泛、渠道畅通等优势基础上,进一步担当起国家治理重要主体的政治角色。

（二）协商积极性有待提高

人民政协协商实践中存在一个较为普遍的问题是：政协组织和政协委员协商意愿强烈，但协商积极性却相对不足，突出表现在政协委员对一些政策议题时间、心力等投入有限，甚至虚以应对。这其中的原因当然是多方面的，如我们政协委员大多担任了党政机关、企事业单位的重要职务，本职工作本就繁忙；当然，也和我们前面提及的咨询性协商、顾问性协商的现实状况有一定关联性。但是，如何有效地去激发政协委员的协商意愿，使其转化协商行为的巨大动能，我们在这方面的思考是相对不足的，相应机制设计是有所欠缺的。我们观察到，现实中多数政协委员的协商意愿主要源自政协委员身份的责任使命和分身公共事务的道德诉求，这使得协商意愿向协商动能的转化主要取决于个人选择，而缺乏足够的组织动力机制。再者，由协商动能并非是协商意愿的简单转化，也不是靠提供协商机会、创造协商平台、获取协商利益等等，就能起到协商动能的转化或提升的作用。从马斯洛的需求层次理论看，对于多数政协委员而言，关键性因素是协商者及其行为在协商以及协商所系属的政策过程活动中，究竟处于什么样的地位，有什么样的意义，能够有什么样成就，这需要我们对此进行更为深入地思考政治协商在国家决策和执行中的恰当角色。

（三）协商规范性还有待提升

随着我国各项制度建设的逐步完善，尤其是法治建设的全面提速，政协协商工作也越来越规范化，集中体现在两个方面，一是协商环节的完备化，各地协商工作基本上包括了选题、调研、协商、报送、督办、问效等完整环节，形成“协商循环闭路”或“协商封闭圈”；二是协商程序的制度化，很多地方党委、政协等制定许多有关的协商工作的意见、规定、办法，特别是浙江省安吉市发布全国首个政协协商工作规范，具有典范意义。协商程序的完备化和制度化是协商规范化的基础。一些地方对协商的各个程序环节进行了诸多有益的机制和方式上的创新，对协商工作的顺利展开意义重大。不过，在实践当中，我们也发现在协商规范提升的同时，也存在一些问题，例如个别协商环节、机制、方式等设置或创新，存在一些社会争议，有些未取得预期效果，甚至起到了相反的作用。再如一些地方协商程序看似完备，但协商程序不作功能区分，无论协商什么问题，都遵循大致相同的程序机制。此外，有些地方的协商规范复杂化了协商运作的环节，实际上增加了协商工作的困难。这些问题实际上反映出一个深层次的问题，就是我们对什么是规范的协商，以及对协商过程中党委、国家机关、政协、政协委员等彼此之间的应然关系，尚没有形成相对成熟系统的理论和标准。

二、以“协商治理”构建新时代人民政协协商机制

当前，世情、政情、党情、国情、社情持续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有。党的十八届三中全会提出推进“国家治理体系和治理能力现代化”，确立为我国全面深化改革的总目标。2014年9月21日，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上讲话中指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分,要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，提高政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力。”面对新的世情、政情、党情、国情、社情，人民政协作为国家治理重要组成部分的定位，也对新时代人民政协组织和协商工作的建设提出了新的理念和要求。政协组织要做好协商工作，要凝聚各方人心和力量，应当立足于国家和社会治理的视角，以国家治理体系和能力现代化的视角，设计更为精细化协商的程序、机制和方式。我们认为，基于国家治理现代化和协商治理理念，构建新时代协商机制应着力确立以下基本理念。

（一）政协协商在国家治理过程中的相对独立性

习近平总书记的这一段话实际也是对我国国家治理体系作了全面深刻的阐述。在我国国家治理体系中，中国共产党是中国社会主义事业的领导核心，是执政党，是国家治理的核心决策体系。以人大为权力机关的国家机关体系构成了国家治理的运作体系，人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，是国家治理体系的重要组成部分。就此而论，整个国家治理体系实际是一个“协商治理”的体系。所谓协商治理，即各政治主体基于政治组织和公民的政治权利，以协商和对话的程序和形式达成共识或者协调分歧，以实现国家和公共治理利益目标的特定政治机制。在协商治理过程中，各政治主体政治地位不同，治理资源也各有侧重，但各有其治理优势。协商治理的意义在于，一方面要着力保障各治理主体能够发挥各自治理优势，另一方面，强调通过合作，形成治理优势的集合效应。因此，协商治理有两个基本层面，一是在宏观的执政党、民主党派、国家机关等治理主体之间的协商治理，二是在相对微观的面向，倡导各治理主体通过协商的方式，推动治理任务的实现。作为协商治理构成单元的政协协商，兼具双重性质，即发挥自身协商优势，推动国家治理意义的协商，这是国家治理现代化的重要面向。而毋庸置疑，顾问式或咨询式的协商，在相当大程度上，使得协商处于从属地位，协商之有无，关键取决决策者的意愿。而根据协商治理的理念，政协协商作为国家治理的重要环节，尽管不能取代决策和实际执行的作用，但仍然具有不可替代的独特优势和不可忽略的重要作用。因此，无论是党的决策、还是国家机关的决策及其执行过程，政协协商过程一般不应有所缺席，而应该作为具有相对独立地位的必备环节。

（二）保持政协协商的主体性

政协对于决策之前及执行中的协商，一方面是政协民主性政治机构的地位使然，另一方面，并非为协商而协商，其目的在于发挥政协协商的独特治理优势。无论是作为政治机构的地位，还是出于发挥协商治理优势的目的，都必须以政协协商的主体性为其前提。只有政协通过协商提出独立的政策诉求、政策理据，才能使得公共政策及其执行更具有包容性与合理性。政协协商的主体性与坚持的党的领导性并不矛盾。习近平总书记明确指出：“中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。” 政协主体性体现了人民的首创精神，协商正是人民主体性与党的领导性的结合。再者，协商机制设计的关键是发挥政协协商的治理优势，实现与党的领导、国家机关的决策和执行功能互补。在国家治理体系当中，政协有其独特的治理优势。政协的治理优势一是源自其政协成员多元的组成结构，二是源自协商的行为方式。从民主政治角度看，“政协协商”构成主谓结构，但从治理角度看，“政协”与“协商”则是并列相辅，不可分离，依此真正实现政协协商独特的治理优势。国家治理现代化的改革总目标首先要求我们保障并进一步发挥政协协商自身治理优势，于此同时，还要求将政协的治理优势与党的领导核心优势、国家机关权力运作优势相集合，相辅相成。这意味着各主体在保持自身独立和运作基本不变的前提下，在机制、程序、方式等方面要相互调适，甚至一定程度彼此“嵌入”，形成耦合效应。

三、政协协商的三项基础性机制的构建

（一）以主体性构建和提升协商程序的启动机制

所谓主体性，就是保持主体的相对独立性，并以其自身逻辑运作，发挥自身优势。主体性是国家治理现代化的重要内涵，也是形成多元主体治理优势耦合效应的前提。在政协协商中，主体性原则应该贯彻始终，但正如牵牛要牵牛鼻子，协商的源头启动是保障主体性的重点。在协商议题的形成上，我们大致可以归纳为“自上而下”和“自下而上”两条基本路径。所谓自上而下，即由党政机关确定协商议题，并主动要求政协协商。在协商实践中，这种方式通常占据主导。党政机关开门决策，当然有助提高决策科学性和民主性。但是从公共政策过程看，往往不可能完全开放，因为进入到公共决策程序的，包括问题认定、政策观念、方案拟定等等，实际上是非常依赖决策者的“前见”，或者“领导意志”，从而会形成相对固化的政策意见，这使得政协协商的主体性将受到限制。为此必须首先建立源头协商机制，达到源头治理的效果。即建立完备协商议题的协商机制，即协商议题的遴选上，即开展协商。这方面工作很多地方已有开展，例如北京、杭州等市在立法协商方面，就有关于年度立法规划的协商。我们认为，下一步应该进一步推广完善到非立法的决策及其执行领域的议题协商。其次，属于后文提及的协商事项清单内的，或者党政机关补充决定协商的，应尽早启动协商程序，至少在方案拟定阶段之前就应该正式启动，或者与党政决策程序同步进行，以减少党政决策程序对政协协商程序的影响。最后，如果党政机关对相关议题已形成初步的方案，在要求协商的同时，应提交完整、真实的政策理由说明。协商开始后，党政机关在参与方面前仅是平等的协商谈判对象，它既不能凭借行政权力强迫他方接受自己的观点和意见，也不能将与自身立场不符者排除出协商组织。对异于党政机关政策方案的协商意见，党政机关有义务作出说明和解释。

另一方面，“自下而上”也是较为重要的协商议题的遴选途径。例如深圳立法协商工作除了要参与政府和人大的立法计划的协商工作外，每年还要选取几项事关人民群众切身利益的立法项目重点开展协商工作。桐庐市政协倡导“自下而上和自上而下相结合，推行从党政所需中确立选题，从日常履职中发现选题，从委员、群众中获得选题。” 不过，“自下而上”必须注意防止协商议题为少数特殊利益“绑架”，或者“民粹化”趋向，减损协商的客观理性。为此，同样应该完备协商议题的协商机制，例如，2013年以来，我省政协强调要把保障和改善民生摆在更加突出的位置，通过“浙江政协·民生论坛”形成了许多有价值的协商议题。每场论坛聚焦一个切口小、关注度广的民生问题，搭建了政协委员、界别群众与党政部门面对面协商交流的常态化平台。截至今年9月，共举行38次论坛，形成的情况报告多次获省委、省政府领导批示，推动了一系列民生工作的落实。这属于通过开放式协商途径确立自选协商议题的好办法。在此基础上，我们建议再设立协商自选议题的评估机制，即由议题提议人或政协组织相关人员，对选题的可协商性进行评估，查阅相关事项的政策记录、对潜在利害关系方的访谈、未来协商可能遇到的障碍等等。既要评估议题的重要性，也要评估协商的必要性和可行性。

（二）以协商成就性建构协商动能转化和提升机制

前面提及，多数政协委员有强烈的协商意愿，但未必就能转化充分的协商动能。其中的关键在于，从社会心理学的角度而言，在于协商的成就性。当然，这并不是说，政协委员进行协商一定要求相关部门采纳相应的协商建议。从实际情况看，协商的成就性主要指的是政协委员进行协商活动时，能够在多大程度能够获得支持，并且使得协商过程以及通过协商获得阶段性结论，能够被正确地评价和对待。所以，我们在考虑一些程序、机制、方式等方面的设计时，除了要减少一些不必要的环节，以简省空具形式意义的心力耗费外，更重要的是，要形成一系列助推政协委员协商的程序、机制、方式等。我们认为，以协商成就性建构协商动能转化和提升机制，要着力做好以下四方面的工作。

1. 制定可协商事项目录清单

各级党委、人大、政府和政协有必要建立其协商事项的目录清单，在抽象意义上列明哪些事情必须协商、哪些事情一般应该协商，或者订立协商事项的负面的清单，负面清单之外的事项，一般皆可协商之列。清单的意义在于能够为党的组织、国家机关、政协组织、政协委员等等提供关于协商事项的明确指引和制度保障。在这方面，我们看到包括一些地方党政机关都作了许多有益的初步探索。例如2009年7月杭州市人民政府法制办公室《关于建立政府立法协商机制的实施意见》要求法制办在制定年度立法计划、立法重点项目和重要政府规章的立法后评估过程中，与市政协社会法制和港澳台侨委员会开展协商。2014年6月7日深圳市委办公厅就将《关于在市政协开展立法协商工作的意见的通知》明确要求市政协以年度立法计划和事关人民群众切身利益的立法项目为重点开展立法协商工作。不过，这些规定，一者内容高度抽象，二者属指南性质，与具有强制效力的清单制度尚存在距离，有待进一步完善。

2.建立协商评估机制

协商评估机制是在可协商事项的范围内，由提交协商的党政机关或政协组织，对需要协商的事项展开评估，特别是协商的内容、关键问题、主要利益关系、协商所需要专业等等，展开细致评估。评估的意义就在为协商找到正确的协商主体，厘清协商工作的重点和难点所在，框定协商工作的具体目标和任务，实现协商之“事”与“人”的恰当匹配。在域外专业的协商性行政立法中，行政机关会设立协商召集人（convenor），其具体任务包括识别出将会受拟议规则实质性影响的各种利益，并找出能代表这些利益的个人或组织；事先厘清在协商过程中需予解决的协商事项；以及根据制定法来决定在具体行政立法中设立协商委员会是否恰当与可行。相较而言，我国政协协商在这方面几乎出于空白状态。这使得协商的启动、协商人士的选择、协商工作的推进，都带有一定的随机性，常常出现找不到“正确人”，或者无法“正确地做事”。为此我们建议，凡党政机关提出协商要求的同时，应先做协商评估，或者在政协组织内部，单独设立或与党政联合设立协商评估机制，作为正式启动协商的前置程序。

3.强化联合支持机制建设

政协协商是借助政协和政协委员多元的社会角色和柔性的协商机制来推进的，因此，相较通常的决策或执行过程比较注重权威运用而言，协商活动的开展则建立在广泛、真实、深入的交往沟通的基础之上，使得整个协商过程需要更为强大的动员力量。一般而言，协商“圈子”越大，协商对象越广泛，协商越能深入，协商越具集思广益的价值。但仅仅依靠政协或政协委员的角色，往往难以扩大协商圈，甚至可能出现因为局限于某一圈导致协商结论的偏狭。因此，我们推进政协协商，要广泛利用政协统一战线的优势，联合党委、人大、政府等部门，强化联合支持机制建设。对此，省内外也有许多有益的实践，我省嘉兴市政协创造性探索开展立法前协商，2019年1月，由市委办、市府办、市政协办三方联合印发了《中国人民政治协商会议嘉兴市委员会立法前协商工作办法（试行）》。北京市委充分发挥统揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导体现在立法协商的全过程。即：对需要协商的重要地方性法规，由市人大常委会党组书面请示市委，或者市委提请市政协开展立法协商，由市委将协商事项转市政协党组办理；市政协在政协委员中开展协商，形成立法建议，由市政协党组报送市委，市委将市政协的立法建议批转市人大常委会党组办理；市人大常委会党组将市政协立法建议的办理情况报告市委，由市委办公厅函告市政协办公厅。这样就形成了立法协商的工作“闭环”，正确解决了党的领导和人大、政协在立法中的“角色”和关系问题，充分体现了党对人大、政协工作的政治领导和工作领导。

不过在这其中，有些属于个别的“做法”，不具有常规的机制意义，有些仅是出台了规定，未能面向具体协商过程，有些机制的运作又相对繁杂。我们认为在决策及其执行日益注重时效的情况下，协商联合机制应该更为简捷有力道，因此，建议在同级党委之下成立政务协商统一领导机制，由同级党委书记任组长，政协主席担任副组长，凡涉及机关、各部门协商工作的，由该小组统一协调。此外，面向决策及其执行的协商需要一定数量的数据支持，提高协商质量同时，避免重协商，因此，应联合各方建立政务协商大数据机制，或者利用现有政务服务信息平台，向委员开放部分权限，或搭建政务大数据共享机制，以便政协委员检索历年提案以及答复情况，扎实推动协商于决策之前和决策实施之中。

4.强调完备协商成果运用反馈机制

一是强化党政机关对协商成果是否采纳都应该作出合理说明，二是经采纳的，必须后期跟踪监督。义乌市在“请你来协商”的现场协商结束后，义乌市督考办下发《“请你来协商——走进市场”活动任务交办单》。市政协协同市督考办整理出了10个方面任务，共19个具体事项，并由市督考办进行交办，要求14个责任单位每月30日上报工作完成进度，督考办、市场发展委进行跟踪督查，确保每条协商意见建议均能落到实处。

（三）以功能耦合分类构建政协协商运作机制

协商治理的基本功能就在于寻求符合最广大人民群众的共同意愿和要求，确定最大公约数，推进决策的科学化和民主化。只有通过群众广泛参与，通过不同利益群体平等对话与协商，充分发挥集体智慧，集思广益，才能最大程度保证决策机制的完整性和正当性。为此需要需要通过培育平等、对话、理性、尊重的民主协商理念基础，在协商过程中尊重每一位参与协商的成员，释放协商民主的内在动力。从协商过程看，“共识”的取得过程，实际上体现为协商对于决策具有多种功能，包括信息汇聚功能、利益融通功能、资源整合功能、风险化解功能和权威强化功能。协商只有切实承担起了前述相应功能，共识方能水到渠成。

另一方面，作为国家治理的协商治理关键是在发挥各自治理优势的基础上，形成执政党、国家机关、政协等主体之间的机制调适和功能耦合。显然，这里的关键在于，既要保证各治理主体的基本运作，同时实现“他者”机制的某种程度的嵌入，达到功能的同向性。站在政协的角度，其具体协商过程怎么推展，我们认为有两个要素应当考虑，一是协商需求方的党政机关的运作特点，是否与政协协商不同，如果党政机关可通过自身协商，可能就没有必要通过政协协商途径；二是党政机关的运作机制之于协商议题的功能适用性，即政协协商能够实现什么样的功能。事实上，协商工作中运用的不同机制适用于不同的情形，产生不同的功能，由此形成下列协商机制箱表。

表一：协商机制箱表

（来源：课题组自制）

当然，要从前述机制工具箱中选用正确的机制，除了考虑前述两个基本要素外，还应该建立起“协商机制选择联合评估机制”，即协商的党政机关与政协组织共同进行评估，确定政策需要和情形，从中选择适当的机制。