内容提要：以政协协商制度为主要形式和重要载体的社会主义协商民主是社会主义民主政治的特有形式和独特优势，也是国家治理现代化的重要内容。在推进国家治理现代化的实践进程中，政协协商制度也暴露出一些不适应治理现代化要求的问题，如政协协商制度的保障体系仍未健全、协同发展基础仍显薄弱、基层运转活动仍有不足、协商成果转化仍需提高等。本文在深入分析政协协商运行机制的现状与存在问题的基础上，基于治理能力现代化的目标要求，对政协协商制度推进国家治理现代化所存在的问题提出了建议和完善，以期提升现行政协协商制度的制度化、规范化水平。

一、社会主义协商民主推进国家治理现代化的历史逻辑与理论价值

“协商民主是中国特色社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。”社会主义协商民主推进国家治理现代化是党的十八大以来党中央为全面深化政治体制改革而做出的重大战略部署，是社会主义民主问题上的伟大理论创新。总而言之，社会主义协商民主推进国家治理现代化是协商民主理论与国家治理现代化在新时期我国国家治理实践领域的实际运用，不仅体现了国内民主政治演变和发展的必然逻辑，也反映出现阶段国家治理方式所体现的价值指向。

作为我国人民民主的重要形式，社会主义协商民主长期以来立足于国内民主政治发展的伟大实践，依托人民政协会议、多党合作和政治协商制度等一系列宏观政治层面的有力运作，不仅从宏观制度层面保证了社会主义政治制度发展的整体性，而且有效地将社会主义政治体制改革与国家政治稳定紧密的结合在一起，为新时期全面深化政治体制改革提供了崭新的发展思路。作为本土化、制度化的民主形式，社会主义协商民主立足于国内民主政治发展的客观实际，除了协商民主的一般属性之外，还独具社会主义制度属性、人民民主属性和政治参与属性，因此是“中国特色社会主义民主政治的独有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的集中体现。”（《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》）。作为一种内生于中国革命、建设与改革开放时期的民主政治实践产物，社会主义协商民主集中体现了中国共产党作为执政党推进国家治理现代化的坚定意志。经过多年的完善和发展，目前社会主义协商民主已经建立起以人民民主理论、统一战线理论、多党合作理论和群众路线理论为基础的理论框架系统，为新时期中共中央在社会利益和思想文化多元化背景下以协商民主推进国家治理现代化奠定了坚实的理论基础。

国家治理体系和治理能力现代化作为党的十八届三中全会在改革开放三十多年后再次设定的全面深化改革总目标即“完善和发展中国特色社会主义制度”所提出的一项系统工程，不仅涉及顶层设计，也涉及微观制度主体的相关互动。作为现代化制度体系的重要环节，包括政协协商在内的协商民主制度从其本质和功能来说，是国家治理的重要内容和具体体现，也成为治理现代化的重要内容。只有把协商民主与提升国家治理现代化水平有机结合起来，着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，加强协商民主制度体系构建，才能有效提升协商民主制度化水平。

如前所述，协商民主制度是治理现代化的重要内容。从理论视角来分析，协商民主制度推进国家治理现代化的理论逻辑在于：

（一）协商民主是治理现代化必不可少的重要内容。协商民主制度是治理现代化中政府、市场、社会的有效衔接点，是治理现代化的应有之义。当前国家治理现代化的根本含义是调适政府与社会、市场之间的关系，转变政府的管理职能，改变以往政府行政权力凌驾于市场、社会之上和不遵循市场内在规律和社会内在机理等现象，使政府真正成为服务于经济社会发展的公共服务力量。市场和社会力量的激发及参与国家治理现代化的有效结点，就是公民参与。没有公民的有效参与，市场与社会主体的活力激发就缺乏有效的途径。正由于此，强调共同参与，突出平等的对话、协商、协调等方式的协商民主制度，理所必然的成为推进治理现代化的重要内容，而政协协商机制作为最悠久、最专业的协商民主形式，更是推进国家治理现代化必不可少的机制安排。

（二）协商民主与治理现代化在价值取向上具有高度同一性。首先，协商民主与治理现代化均强调社会的重要作用。国家治理现代化就其实质内涵而言本身就蕴含着政府、市场、社会系统这三者的协调发展，亦即不再强调过往公共事务由政府单一管理的模式，而更为强调社会与市场之于政府治理的协同作用，强调政府与社会、公民要在社会公共事务的处理上要加强分工协作、责任分担和共享共治。协商民主作为公民社会参与政策制定的重要一极，直接影响了协商与治理成败，因此与治理现代化具有共同的价值意蕴；其次，协商民主与治理现代化均强调制度建设的重要作用。治理现代化视角下的国家治理并不简单只是管理，并不仅仅依赖于党委、政府决策这样的传统模式，而要更多的依靠法律和制度，确保公共权力运行的制度化和规范化。党的十八届三中全会在完善社会主义民主政治制度建设方面，明确提出要推进协商民主广泛、多层、制度化发展，开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化。通过明确制度、完善程序来使协商民主有可以运作的平台，并保障协商民主参与决策过程中参与主体的平等性、流程的规范性；再次，协商民主与治理现代化在核心精神上具有一致性。治理现代化的核心精神是按照现代法治精神重构政府、市场与社会的关系，使其成为有内在关联的支撑和推动治理体系现代化的三大主体。而作为治理模式的一种，协商民主所体现的核心精神正是一种构建多元组织和力量参与治理体系的努力，所呈现的也是促进多元利益主体参与社会治理的共治性状态。通过组织、沟通和调整多种社会关系，最大程度的改善党和国家的关系、政党（含参政党）与人民的关系、政府与市场的关系等，而这些关系的改善，本身也就是治理现代化的核心要义之所在。

二、政协协商制度推进国家治理现代化的现实形态：基于现状的分析

2018年修订的《中国人民政治协商会议章程》（下文将简称《政协章程》）在总纲中增加了一段内容，明确了“协商民主是我国社会主义民主政治的独有形式和独特优势。中国人民政治协商会议是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，要聚集国家中心任务，把协商民主贯穿履行职能全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结，在推动协商民主广泛多层制度化发展、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用。”该段的理论渊源在于，从本质上来说，国家治理现代化的推进主要依赖于通过调节政府、市场、社会之间的关系，消弭在政治体制中阻碍社会和市场发展的制约性因素。而包括政协协商制度在内的协商民主作为参与型民主与治理型民主有机结合的统一体，则必然在国家治理现代化中具有重要的地位。上文分析了协商民主制度推进国家治理现代化的理论逻辑，从现实运行逻辑看，具有中国特色的“咨询性”协商民主与票决形式下的选举民主共同构成了当前社会主义民主政治特有的政治优势，在我国国家治理现代化中有着重要的地位。由于选举民主内部所固有的缺陷以及外在的选举民主制发展的不平衡、不充分、不健全等因素，传统的选区制“块块形式”的选举民主已不能满足当前人民对于社会主义民主的需要。在此形势下，只有大力发展社会主义协商民主，在坚持“少数服从多数”基础上尽可能尊重被忽略的少数人意见，从而实现全社会的最大民主。从整体来看，国家层面的社会主义协商民主主要是以界别式“块块”模式的民主形式，集中体现在人民政协会议中。在国家治理过程中，人民政协由界别组成的“条条”模式可以突破选举民主“块块”模式地域的界限，以界别的角度进行总体考量，从而弥补选举“块块”模式的不足。协商民主与选举民主相结合不仅满足了人民不同层次、不同方面、不同角度的民主需求，而且还钩织成了相互交错、相辅相成的社会主义独特的民主治理模式，从而在最大范围内实现了社会主义民主。

新中国成立70多年来，在国家治理方面经过了长期的探索，政协协商制度成为中国特色协商民主形式的主要表现形式之一和重要载体。以人民政协政治协商制度为载体、运用人民政协这一政治组织和民主形式发展协商民主的理论和实践——政协协商，是中国独创的、最具有鲜明中国特色的民主形式。而且，政协协商是新中国的建构基础，政协协商的制度化及其蕴含的精神价值为社会主义协商民主的发展奠定了坚实的基础。作为以政治协商适度和政协组织为载体和依托实施的民主，政协协商是“在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人民履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式。”（中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》）2018年修订后的《政协章程》新增了“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”人民政协具有上达党政领导、下达社会各界、位置超脱的优势，在体察民情、集中民智、汇聚民力等方面具有独到优势，这也决定了政协协商民主制度在国家治理体系中的重要地位和作用。正因如此，本文以政协协商制度为视角切入，也有助于从整体上推动论证和研究协商民主参与和推动国家治理现代化的现实路径。

应该承认，尽管人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构，其制度化、规范化、程序化水平不断提高，已形成了覆盖全面、环节完整、上下互动的制度体系格局，但面对新形势下扩大人民民主、提升治理能力现代化的总体要求，政协协商民主制度在推进国家治理现代化过程中仍面临着严峻的现实问题和挑战：

（一）政协协商制度的制度保障体系仍未健全。构建程序合理、环节完整的政协协商民主制度是推进治理现代化的必由之路，但与国家治理现代化的要求相比，政协协商制度在制度保障方面仍然存在较为突出的问题，主要表现在：一是协商治理的随意性现象无法消除。就政协协商民主在国家治理的具体实践环节来看，还普遍存在着协商随意性现象突出的问题，如协商什么、何时协商、怎么协商、协商次数等问题缺乏必要的制度安排，这就造成协商治理存在临时性和不稳定性等现象。以政协协商民主而言，本身在长期的发展中已具备了较完备的制度安排和协商治理体系，但在具体运作中仍存在一定的协商治理随意性现象，如协商内容缺乏可操作性依据、协商议题较为泛化、协商时间随机性大等问题；二是协商制度缺乏充足的法制保障。脱离了法制保障，政协协商制度恐难以得到健康的成长和有效的运行。笔者曾对此撰有专文进行分析，协商民主制度要得以真正民主、全面的发展，必须以能够强有力保障协商民主规范运行的法制体系为载体。

（二）政协协商制度的协同发展基础仍显薄弱。作为社会利益多元化背景下的产物，协商民主与国家治理现代化存在着众多共同构成要素尤其是共同价值目标，这是民主政治演变与发展的必然逻辑。在全面深化改革的大背景下，包括政协协商在内的协商民主与国家治理现代化协同发展是发展人民民主、实现国家有效治理的重要路径。但当前在协同发展中存在的一个足以侵蚀乃至破坏协商民主推进国家治理现代化发展的严峻问题在于：作为协商民主专门协商机构的人民政协，其成员构成的日益精英化。由各群体公民自由、平等地进行政治参与是协商民主的核心内容，但在协商民主尤其是政协协商民主发展的实践过程中，往往那些接受过良好教育、拥有一定经济实力和政治地位的社会精英群体，越来越成为人民政协所接收和吸纳的主流。这体现在各级政协各“界别”的组成委员日益成为本界别的“精英俱乐部”，这就使处于社会相对弱势的群体以人民政协为桥梁而掌握协商话语权的机会越来越少，这在本质上与国家治理现代化的要求是背道而驰的。

（三）政协协商制度的基层运转活动仍有不足。基层民主是推动民主建设的切入点。但长期以来，基层协商民主的发展相对滞后，以新型社会组织为载体的基层协商民主实践易于流于形式，存在着民主参与意识薄弱（比如在拆迁安置村等社会结构发展多元化条件下的治理环境较为复杂的地区，包括基层政协委员在内的基层协商民主力度常显不足）、协商主体协商能力层次不齐（基层政协委员中既有活跃度较高的“参政议政达人”，也有为数不少因自身协商能力不强而实际上不能履行参政议政职能的“沉默的委员”）等问题，其自身本应具有的政治参与、利益整合等效能没有得到充分发挥，难以起到推动社会治理改善等方面的作用，从而制约了政协协商民主在国家治理现代化过程中的发展活力。

（四）政协协商制度的协商成果转化仍需提高。达成协商共识并使之转化与服务于治理现代化所需要的现实成果，是政协协商制度推进国家治理现代化的价值归宿，也是检验政协协商治理实效的重要标准。但当前政协协商民主在实际运转过程中普遍存在着协商成果转化率偏低等问题，其中既有协商程序不尽合理造成协商成果质量较差等因素（如按照领导主观意志随意设置、更改协商内容，控制协商进程，隐藏协商关键信息等），也有协商结果与党委、政府决策脱节而造成协商成果被“束之高阁”等原因，这不仅浪费了宝贵的政治资源，也损害了政协协商参与主体对协商治理实践的热情期待和积极性，对新形势下政协协商民主推进国家治理现代化造成了不利影响。

三、政协协商机制推进国家治理现代化的完善路径

人民政协是社会主义协商民主在国家层面的主要运行渠道和专门协商机构。作为国家治理体系的重要组成部分，有必要坚持以人民政协在全面深化改革和国家治理现代化中面临的现实问题为导向，不断丰富人民政协协商治理形式，引导和激发人民政协在国家治理现代化中的作用，通过对政协协商机制现存问题进行改进和完善，推动国家治理现代化进一步完善。

（一）丰富政协协商治理形式。协商治理形式是人民政协履行职能和发挥其在治理现代化中牵引作用的平台与载体。目前来看，人民政协民主形式主要围绕会议制度而展开，其在实践中的运行与党中央提出的“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”仍有差距。因此有必要在巩固界别协商和提案办理协商等传统形式的基础上，鼓励专题协商和对口协商等形式，尤其是探索应急协商和督办反馈协商等新形式，以保证人民政协协商治理所取得的协商成果能够有效转化为现实的治理效能。以应急协商为例，针对国家治理过程中的突发性、应急性问题（包括在本地产生重大舆情影响的社会热点问题），党委政府有必要在决策前与决策中通过应急协商的形式广泛收集社会响应，及时召集部分在岗政协委员参与其中以便形成更为科学、合理的处置方案，从而尽量降低因决策信息不对称、不完全造成的治理风险因素。

（二）优化政协界别构成结构。界别是人民政协的基本构成单元，几经调整后于90年代确定并延续至今。但对于社会尤其是市场发展而给各行各业带来的冲击与转变，现有的“界别”对此显得应对不足，尤其是对广泛吸纳新阶层代表人士仍落后于现实需求。以现有的界别组织而言，如外资企业、私营企业的高管和专业技术人员、进城务工农民工群体、法律界代表人士等常见社会阶层都没有作为专门的社会界别参与政治协商（现有的往往是以党派或个人职业特征而被划入某些界别）。此外，现有的界别推选政协委员程序也有待优化：根据“有关部门确定建议名单、政协常委会通过、公布”的现行遴选流程，不可避免的将一些履职能力不强、参政议政意识较差的人员加入到政协委员队伍中来。由于如前所述政协委员构成的日益精英化，在造成“精英俱乐部”的不良社会观感的同时，也极易将政治素养较高、参政议政能力较强的人士排除在遴选体制之外。因此为最大程度将社会各界优秀代表人士广泛吸收到人民政协中来，有必要优化推选政协委员的遴选程序，保持人才推选渠道畅通，根据社会结构、社会群体的现实变化和协商民主治理的需要，在界别退休政协委员途径外适当设置其他委员增补程序，着重提高有代表性的社会基层人士当选政协委员的比例，以有效提升社会弱势群体在政协协商体制中的话语权，从而助推治理现代化的发展。

（三）提高政协委员的政治素养和能力。政协委员通常都有本职工作，由于兼职作为政协委员从事民主协商、参政议政等工作，因此多数时间和精力只能集中在自己的专业领域内，这就容易使某些政协委员缺乏对普通群众关心的经济、社会、文化社会问题进行协商、对话的意愿，更不要说进行专门的调查研究和提出有针对性、可操作性的提案和社情民意信息，尽管各级政协近年来陆续采取了一系列具有针对性的组织学习活动（如集中参加优秀委员学习辅导、组织赴高校进修学习等），但由于学习的积极性、学习时间、学习效率等影响，在客观上也确实导致部分政协委员因自身能力素养的不足而对政治协商、参政议政缺乏责任心和积极性。因此，有必要通过提升思想理论素养（如举办专题辅导、培训讲座，多组织深入基层走访调研等）、营造宽松平等的协商民主氛围以增强委员主动参与协商治理意识、完善网络学习交流平台等形式提高政协委员的政治素养和能力，强化政协委员主体作用，提升政协协商制度的实际工作效率和协商治理水平。

（四）完善政治协商的制度建设。最有力的制度保障无过于法制保障。要将党中央和全国政协出台的关于政协工作的重要章程、意见、决定等上升为法律法规，通过立法明确政协的法律地位，从立法上明确各级政协组织的地位，明确政协协商的内容与协商形式，要明确政协协商主体的权利与义务。通过制定完善相应的人民政协组织法规。完善政协协商的基本原则和目标，对政协协商内容和政协协商的程序制度进行做出明确规定，并建立和完善政协协商的制约监督机制和责任追究机制，以使政治协商制度发挥更好的作用。

四、结语

社会主义协商民主是中国特色社会主义民主政治的独有形式和独特优势。作为社会主义协商民主的重要渠道，政协协商在政治生活中的地位和作用毋庸置疑。但与新时期国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，政协协商民主制度在运行实践中还存在着不少的短板和问题。作为治理现代化制度必不可少的重要内容，有必要认真重视政协协商制度发展中存在的规范性、制度性问题并在制度层面上予以完善和调整，克服制约政协协商发展的不利要素，从而更好的实现治理现代化过程中的自我完善、自我修复和成长，而本文正是在理论层面为进一步完善这项根植于中国土壤的伟大制度所做的一点努力。

1习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话。参见《习近平谈治国理政》第二卷，外文出版社2017年11月版，第293页。

2李建《社会主义协商民主推进国家治理现代化研究》，中国社会科学出版社2017年9月版，第71—72页。

3刘彦昌、孙琼欢等著《治理现代化视角下的协商民主》，浙江大学出版社2017年1月版，第41页。

4李建《社会主义协商民主推进国家治理现代化研究》，中国社会科学出版社2017年9月版，第115—116页。

5王绍光《中国·治道》，中国人民大学出版社2014年10月版，第2页。

6孙照红《中国协商民主体系及其运行机制研究》，人民出版社2019年8月版，第130页。

7仅以政党协商为例，我省政协对每年的政党协商次数有所规定，但各地市政协对政党协商的次数往往有不同的规定，而这些地市下属各市（区、县）的政协，对政党协商的规定要求则更是千头万绪。

8如笔者参加过某区政协就管理权限在地级市本级的本地集中饮用水水源地的水质保护等问题进行的民主协商，由于协商过程中并无相关市级部门参加，因此这样的协商虽有其理论上的重要性，但可操作性和实效性却不足，容易流于形式。

9拙文《论治理体系现代化视角下政协协商制度的法制构建》有幸获2019年度浙江省政协理论研讨会二等奖。

10比如以“中共界别”为例，在笔者所在的某区政协，以具有党内领导职务的乡镇、街道和区级部门的党委班子领导成员为主，鲜见无任何党内职务的普通“党员委员”。