内容提要：本文根据笔者20年基层政协工作经历和建言献策实践，探索政协系统建言献策的内涵、基本特征、类型、环节、常见问题、价值评估，以及高质量建言献策的必备能力与策略。

政治协商、民主监督、参政议政是各级政协组织、民主党派、政协委员（本文合称为政协系统）的三大职能。政协系统在履职过程中最常见最直观的表现方式就是建言献策。那么，政协系统建言献策（本文简称为建言献策）的内涵和基本特征是什么？如何评估建言献策的价值？为了高质量建言献策，我们应该提高哪些能力？把握哪些环节？采取哪些策略？本文拟融合笔者20年建言献策实践试作初步探索。

一、建言献策的内涵和基本特征

本文的建言献策是指，为了助推经济社会发展，围绕政治、经济、文化、生态环境、社会事业等方面的公共事务，政协系统向党委、政府提供建议的智力服务，其本质是一种特殊的公共咨询活动。这种智力服务具有以下五个基本特征：

1、政治性。第一，建言献策是我国宪法、政协章程赋予政协系统的权力和职责。第二，智力服务的提供者和服务对象都是政治组织或具有政治身份的人员。提供者也就是建言献策者，包括各级政协组织、民主党派、政协委员，而服务对象主要包括各级党委、政府及其部门，有时也包括各级人大机构。第三，智力服务的领域是公共事务，服务的初心是出于公共利益，传递的是一种民意和社会呼吁。第四，献言献策不同于一般的商业性咨询服务，服务对象要从政治意义上重视建言献策，并给予必要的回应。

2、无偿性。一般情况下，咨询服务是有偿智力服务，但建言献策是无偿的智力服务。虽然部分建言献策提供者属于体制内人员，是领国家工资的，但现实中他可以建言献策也可以不建言献策，没有硬性的任务，因此他们的工资并不能视为建言献策的有偿回报。

3、主动性。绝大多数情况下，建言献策者是出于政治使命感、社会责任感及其内心的感召主动进行建言献策的，而商业性咨询服务则是咨询机构应服务对象要求而提供有偿智力服务。当然，少数特殊情况下，建言献策是出于党政机构的提议而提供建言献策，例如2012年和2018年，由于时任玉环县委（市委 ）书记的提议，我们成立专门课题组，围绕部分行政区划调整开展调研，并向县委（市委）提供建言献策。

4、独立性。建言献策提供者应该客观、中立地看待和思考公共事务存在的问题，根据深入调研与科学分析，提出自己的独立见解。这些见解不应受党政机构及其领导的意见或情绪所左右，更不应盲目随从社会大流 。

5、柔性。建言献策提交后，服务对象大多会做出积极回应。例如针对政协建议案和提案，承办单位按相关规定和惯例需要在三个月内给予答复，并给出办理方案。针对政协大会发言等，党政相关领导会做出一些口头或书面表态。尽管如此，无论从理论上讲还是从实践上讲，建言献策都不是刚性的，也就是说，党政机构对一般建言献策可以回应也可以不回应，可以采纳也可以不采纳，例如大多数的社情民意信息、政协委员在各种座谈中提出的建议意见，都属于这种情况。即使提案和建议案，承办单位需要按时做出回应，但并不意味着一定要采纳。可见，建言献策能否被采纳、能否产生影响力和实际效果，主要取决于建言献策本身的重要性、合理性、紧迫性、可操作性、与党政中心工作的吻合度、以及党政领导的风格与偏好。

二、建言献策的分类与形式

1、按复杂程度分类。分为顿悟式金点子和调研式公共咨询。一事一议、简明扼要、只需思维加工或简单调研就能提出的建言献策，称为顿悟式金点子。例如建言献策《让温岭石夫人活起来神起来》、《关于温岭电视台恢复转播中央电视台英文频道的建议》、《拆除玉环漩门一期大坝时，务必保留一小段坝体，留作历史纪念》都属于顿悟式金点子，通过登报发表文章、在四套班子专题研讨会上发言、当面提交相关党政领导等办法，阐述思想观点，产生了积极的效果。另外，政协委员的大多数提案也属于顿悟式金点子。而需要经过大量调研、深入分析提出的调研报告、建议案、重点提案则称为调研式公共咨询。例如2014年的《聚焦海山周边岛屿开发利用，探索玉环未来新优势》和2016年的《关于玉环旅游业发展战略的思考》都属于调研式公共咨询，得到了时任县委（市委）书记等领导的高度重视，唤起各界的觉悟和思考。

2、按提供者身份分类。分为个人建言献策和集体献言献策。政协委员的社情民意信息、个人发言、个人提案之类都属于个人建言献策，例如2010年的社情民意信息《维护“千年曙光”品牌迫在眉睫》、2012年个人发言《政协常委会需要听取法院和检察院半年度工作通报》、2015年的个人提案《积极主动对接温州，共同打造环乐清湾经济圈》等都属于个人建言献策。而2016年的《关于加强里墩水库源头治理，确保饮用水安全的建议》属于政协社法委、玉城联络组、大麦屿联络组的集体建言献策，产生了显著的成效。

3、按提交形式分类。分为书面建言献策和口头建言献策，也可以分为个人提案、集体提案、建议案、调研报告、全会期间大会发言（包括即席发言）、座谈会发言、社情民意信息。通过提案、建议案形式建言献策，党政相关机构需要在规定时限内给予答复回应，有时相关领导还会作出批示，而其他形式的建言献策则未必能得到答复回应。

4、按内容跨度分类。分为综合类和专门类。主要内容涉及多个职能部门的建言献策属于综合类，例如 2011年的发言《城市发展必须充分考虑资源环境承载力》 、2017年6月的发言《以高铁建设为契机，融合玉环湖周边板块，努力打造玉环城市副中心》。主要内容涉及单个职能部门的建言献策属于专门类，例如2007年的调研报告《关于促进温岭职业教育快速健康发展的建议》、2016年的调研报告《关于进一步完善我县“一事一议”财政奖补制度的建议》。

三、建言献策的四个环节

建言献策尤其是调研式建言献策，作为一种特殊的公共咨询，对建言献策提供者而言，通常有四个基本阶段或者说环节：

1、观察发现环节。首先是初步发现。观察经济社会运行状况和党政机构的工作状况、收集社情民意，并做一些预备调研，初步罗列出所发现的经济社会及党政工作所存在的问题和民众呼声。其次是筛选问题。从初步发现的问题中找出我们认为重要的、力所能及的、能做好做出特色的选项。例如，我们发现改革开放以来，玉环在经济快速发展的同时，生态环境受到一定程度的伤害，而生态环境包括很多方面，我们选择了海岸线生态环境损害问题，2014年我们建言献策《关于加强我县海岸线生态环境保护与修复的建议》，取得了明显实效。第三是确认问题。判断经我们筛选的问题是不是客观真实，能不能获得共识，直观地说，我们发现筛选的问题到底是不是问题，党政机构和社会各界是不是也认为它们确是问题。有的问题比较直观，容易确认，例如，海岸线生态环境损害问题很直观，容易确认。而有的问题则不容易确认，需要广泛听取各方意见、与党政机构充分协商沟通，才能达成比较一致的认识。例如党的十八大之前，人们对可否大操大办不收礼的婚丧事，存在不同的是非判断标准。我们广泛听取各方意见后获知，绝大多人认为，即使不收礼，大操大办婚丧事也是一种不良现象，是一个需要整治的社会问题。又例如主城区内建有很多村级山体公园，虽然山体生态环境遭受不同程度的损害，但各村村民还认为这是为民办实事。如果从市级层面来考虑，各村如此自建山体公园是不是一个需要整治的问题呢？对此也需要分析确认。

2、“诊断”环节。在观察环节初步发现问题的基础上，筛选、确认若干问题，通过综合调研和专题调研，对这些问题进行再发掘，寻找是否还有相关联的问题，以及产生问题的原因。例如发现大操大办婚丧事现象后，再调查大操大办婚丧事的社会危害性，以及造成这种现象和社会危害的主要原因。

3、“开处方”环节。根据“诊断”环节的研判，针对发现的问题及其原因，建言献策者提出解决问题的初步对策，再与服务对象沟通，或者吸收第三方观点，进一步完善对策，开出“处方”。然后，把观察发现环节、“诊断”环节的相关内容与这“处方”形成一份完整的建言献策。例如针对大操大办婚丧事现象、危害及原因，课题组成员多次研讨对策，召开社会各界座谈会，并与纪委、宣传部等部门多次沟通对接，达成了若干共识，最后还征求了县委主要领导的意见，形成一份完整的建言献策《关于从公职人员抓起，坚决遏制婚丧事大操大办的建议》。

4、推销跟踪环节。一份建言献策形成之后，提供者首先要通过发言、社情民意、提案、调研报告等形式提供给服务对象，主动与服务对象沟通对接，阐述该份建言献策的意义、主要内容，其次要关注服务对象的反应，有没有领导批示，有没有被采纳。如果是提案或建议案，服务对象有没有在规定期限内及时答复提案，答复后有没有按答复件里的承诺去落实，办理落实过程出现了什么情况，最终有没有产生实效。例如建言献策《关于从公职人员抓起，坚决遏制婚丧事大操大办的建议》形成后，我们把它作为2012年的政协大会发言和2013年的政协“四见面”提案，提交给市委市政府，最后由当时县纪委牵头出台相关规定并监督实施。后来台州市纪委也采纳了我们的这份建言献策，新华社等媒体作了相关报道，产生了广泛的社会影响力。

四、建言献策的常见问题

1、沟通对接不够充分。建言献策的四个环节，都需要建言献策者与服务对象的沟通对接。但在建言献策实践中，一般政协委员及民主党派人士大多缺乏这种意识或缺少这种机会，以致建言献策的实际采纳率不高，实效不明显。例如2014年我们提出建言献策《践行党的群众路线，创建玉环市民闲置物品捐赠互换中心》，尽管事先与慈善机构、妇联、团委作了一些沟通，时任县委副书记还作了批示，但由于与慈善机构领导沟通不够充分，以致这份建言献策没有产生理想效果。又如2014年在党的群众路线教育活动中，我们建言献策《民主党派也要借助“批评与自我批评”，积极推进自身建设---- 一名九三学社社员列席中共党员专题组织生活会的随想》先后被《联谊报》和《浙江九三》刊发，省市督导组领导给予了充分肯定，但由于事先没有与民主党派沟通对接，这份有前瞻的建言献策并没有被付诸实践。

2、精准建言献策难度增大。当前，党政机构自身工作水平的不断提高，来自党代表、人大代表和商业咨询机构的各种建议也日益增多。在这种情况下，政协系统实现精准建言献策、脱颖而出的难度越来越大。一是难于准确把握党政机构领导的工作偏好、党政机构的咨询需求、适合建言献策的经济社会问题。二是难于提出针对性强、可操作、有创意、有特色的合理化对策。三是难于培养建言献策高手。虽然大多数政协委员和民主党派人士都是某个行业的骨干，但他们几乎没有经过管理咨询专业培训，既有专业水平又有综合调研能力、既有社会责任感又善于建言献策的人才并不多。

3、对建言献策的理解时有偏差。一方面，有的党政机构不能正确理解建言献策的政治性，认为建言献策是给他们的工作“挑刺”和“增压”，是添麻烦，于是对这种“免费咨询服务”有一种不领情、不情愿的应付心态。例如在提案办理过程中，存在重答复轻落实现象，认为提案跟踪督办是与承办单位较真。另一方面，有的建言献策者担心自己的不同声音会被误解为不讲政治不讲大局，思想顾虑比较重。而有的建言献策者不能正确理解建言献策的“柔性”，有一种予以“刚性化” 的潜意识，他们使命感强，认为自己的建言献策很重要很紧迫，强烈希望自己的建言献策能够引起重视，能够被采纳，付诸实践。如果没有被采纳，就会泄气，甚至有怨气，建言献策的积极性严重受挫。

4、专职政协委员示范引领作用不明显。这里的专职政协委员是指在政协机关或民主党派机关工作的政协委员，是相对于其他政协委员而言的。专职政协委员本该在建言献策中发挥核心作用和示范引领作用，但实际情况却不尽人意。其原因有两点：一是他们普遍年龄较大，有一种“船到桥头车到站”的心理，缺乏工作热情。二是这些年龄较大专职政协委员的知识和能力往往没有与时俱进。虽然大多数从党政领导岗位转岗过来，但并未及时实现从党政机构工作能力向建言献策能力的转变。

5、建言献策缺少理论指导。企业管理咨询经过100多年的发展，已经积累了丰富的实践经验，并形成完善的理论体系，而公共咨询理论还在探索中。作为特殊的公共咨询，建言献策远未从理论层面进行深入研究，没有形成一套理论。因此政协机关和党派机关还无法为政协委员和民主党派成员提供系统的理论指导，建言献策工作基本上是通过“传、帮、带”的方式，在实践中学习，在学习中实践，不少新政协委员往往凭感觉进行建言献策，从而影响建言献策的实际效果，甚至提出一些不合理的建言献策。而商业咨询机构提供的公共咨询，因为对当地实际了解不够深入，提供的咨询报告文本往往很“学究式”，“漂亮而不实用”。

五、建言献策的价值评估

如何评估一则建言献策的价值，对建言献策工作具有重要的指导意义。通常情况下，政协系统评估一则建言献策价值的依据是，有没有得到各级党政领导的批示或公开肯定，有没有被各级党政机构采纳付诸实践，而且认为相应的级别越高，建言献策的价值就越高。实践证明，这种评估办法并不全面，主要存在三方面不足：一是忽略社会和民众的评价，二是有时党政领导的批示仅仅是一种礼节性、鼓励性批示，并没有实质性内容，这样的批示并不能证明该建言献策的价值。三是有时出于多种考虑，党政机构采纳了某个建言献策，但事后经实践检验，该建言献策并不合理，甚至产生了负面作用。

我们认为，评估建言献策的价值，必须做到四个兼顾：一是不仅要看党政领导是否有批示，还要看批示是不是出于礼节、出于鼓励；二是不仅要看党政机构是否有采纳了建言献策，还要看建言献策本身是不是科学合理，以及建言献策付诸实践后的最终效果；三是不仅要看党政机构和党政领导对建言献策的反应，还要看社会和民众对建言献策的反应，以及建言献策对社会的影响力；四是不仅要看建言献策的眼前作用，还要看建言献策的后期延伸作用，看能否经得起时间考验。归纳起来，建言献策的价值评估关键在于三方面：第一、该建言献策本身是否合理；第二、该建言献策提出时候能否产生正面的社会影响力；第三、该建言献策付诸实施后能否产生积极的作用。

六、建言献策能力的提升

根据有效建言献策的环节和建言献策的常见问题，我们认为，建言献策者应着重提高以下六种能力。

1、发现“咨询需求”的能力。一要从党政机构的战略意图发现需求。例如2016年12月19日玉环县第十五届一次党代会报告提出，“港口带动、拥湾发展、产城融合、全域一体”的发展战略和“全力建设美丽宜居、充满活力的现代化海湾城市”的奋斗目标。我们注意到，玉环县委第一次使用了“海湾城市”概念。于是我们分析了玉环作为海湾城市应该拥有哪些特色、能够拥有哪些特色，通过调研提出的建言献策《保护与美化海景村落，提升海湾城市魅力》，被列为县政协全会期间的“四见面”提案，产生了广泛影响。二要从经济社会运行中发现需求。例如2015年我们发现小微企业园区建设中，存在低小散现象及环境污染隐患，于是建言献策《“村留地上盖标准厂房”隐患多，亟需从严控制》，引起党政领导及部门的重视，对后期的小微企业园区建设起到了预警作用。三要从社情民意中发现需求。例如1998年从诸多学生家长那里获悉，一些乡镇公立学校对同类学生收取不同金额借读费的混乱现象，提出建言献策《规范公立学校借读费收费行为》，列为县政协全会的四见面提案，引起广泛关注。四要从自身日常观察中发现需求。例如我们在日常发现，很多公建项目前期“专家论证”存在走过场、附和“长官意志”现象，于是2000年提出建言献策《“专家论证”附和“长官意志”倾向亟需引起高度重视》，先后被《人民政协报》、《今日浙江》、《浙江工人报》、人民网等十多家媒体转载。

2、调研分析的能力。如前文所述，建言献策可分为顿悟式金点子和调研式公共咨询，后者需要较强的调研分析能力。在建言献策的第一环节，也就是观察发现环节，需要开展一些预备调研，以便明确表述初步发现的问题、确认问题的存在、阐述问题的重要性与紧迫性。在建言献策的第二环节，也就是“诊断”环节，需要围绕确认的问题、关联问题、产生问题的原因，开展综合调研和专题调研，为“开处方”环节奠定基础。

3、创新的能力。在建言献策第三环节，也就是“开处方”环节，需要拥有创新能力。一是概念的创新。例如2012年的建言献策《关于城市性价比与城市发展的通俗漫谈》和2017年的建言献策《保护与美化海景村落，提升海湾城市魅力》，分别创造了 “城市性价比”和“海景村落”新概念。二是主题的创新。例如2006年的建言献策《打造城市品牌，提高温岭美誉度   中国.曙光石城——温岭的选择》首次提出“温岭城市品牌”这个主题，并创造了概念“中国.曙光石城”。2019年的建言献策《浅谈玉环城市亮点创建》首次提出“玉环城市亮点”这个主题，强调用好市名“玉环”这两个字，建议在漩门口牛头山雕塑一只煜煜生辉的美丽玉环，作为玉环市的地标，并与“两湾一湖”合成玉环市的LOGO。该建言献策中还创造了“（东方）海山湖”新概念。三是解题方法的创新。例如2015年建言献策《探索经济实用办法，实现海岸线及山体生态修复降本提效》指出，在沿海城市，用于修复山体的喷坡复绿方法，存在成本高效果不佳的问题，建议可以尝试一些攀岩植物的替代方法。2016年建言献策《关于玉环旅游业发展战略的思考》则运用现代战略管理咨询理论方法和工具来解题玉环旅游业发展战略，让人耳目一新。

4、快速学习的能力。由于建言献策经常涉及新知识，服务对象自身知识水平的提高、实践经验的丰富，因此需要建言献策者快速掌握和理解新知识，并达到一定深度，而且能够应用新知识。这样才能使建言献策具有说服力，获得服务对象的认可。为此，建言献策者在日常生活和工作中要不断拓展和更新自身原有的知识结构，自觉地培养快速学习能力。例如2002年脱产学习WTO事务半年，之后快速深入学习反倾销知识，并于2004年提出建言献策《浅谈反倾销及其应对之策》。

5、沟通的能力。充分沟通有助于精准发现咨询需求、认同“诊断结论”和“处方”，促使“处方”生效，而且有利于咨询供求双方保持愉悦的心情。然而，在实践中，建言献策者或缺少沟通意识，或缺少沟通机会，或缺少沟通能力。因此要增强沟通意识，在建言献策每个环节中积极寻找沟通机会，主动与服务对象进行沟通，自觉锻炼自己的沟通能力。

6、推销的能力。好酒也需多吆喝。同样，最好的建言献策也需适当推销，否则很容易被束之高阁。古今中外有很多著名政治家总是在不断的游说，以推行自己的政见。现代各种商业智库也在竭力推销自己智力服务。这说明，推销对建言献策至关重要。然而，很多建言献策者常常会忽略了推销和自身推销能力的培养。有些政协委员写了一份提案，一交了事，没有思考如何去推销自己的思想。因此建言献策者要么你自己学会推销思想，要么找一个能帮你一起推销的人。

七、建言献策的若干策略

做人做事需要讲究策略，作为一种特殊公共咨询，建言献策更需要讲究策略。

1、准确定位策略。建言献策需要定位，定位之前建言献策者需要做到四个明白：一要明白建言献策的基本特征，尤其是建言献策的“柔性”；二要明白建言献策者的角色是一名公共事务方面的准咨询师，既需要懂得公共管理又需要懂得咨询管理；三要明白自身对公共事务管理懂得比较全面还是只懂某一领域；四要明白为哪一级党政机构建言献策，所涉及内容与谁的工作职责相对应。明白这四个方面之后，再来考虑自身是否具备建言献策所需的基本能力，需要补足哪些知识和能力，或者需要得到哪些专业人士的帮助，自身是做综合类建言献策还是做专门类建言献策，自身擅长顿悟式还是调研式。假如你一直当教师，对教育以外的公共事务管理不了解，那么最好不要针对地方经济社会的综合问题建言献策，而只适合针对教育事业发展问题以自己的名义或以别人的名义建言献策。

2、换位思考策略。由于建言献策的价值要从本身合理性、社会正面影响力和实施后实际作用的三方面来考量，因此建言献策者在充分分析论证所提建言献策的合理性之后，还需要换位思考：一是社会民众对该建言献策内容会是什么态度？例如2012年及2013年的建言献策《关于从公职人员抓起，坚决遏制婚丧事大操大办的建议》包含了“一般情况酒席不得超过20桌”具体建议，为此，我们事先充分征集了普通民众、普通公职人员、科级及以上领导干部的态度，最后确定了“从公职人员抓起”的原则，而不是针对所有的民众，也不是仅仅针对科级及以上领导干部。二是党政机构及其领导对该建言献策会是什么态度？该建言献策是不是想他们所想、急他们所急？该建言献策在他们工作中有多少分量？他们有能力落实该建言献策吗？例如2018年提案《关于开展“玉环概况进校园”90分钟宣讲活动的建议》，撰写之前我们征集了学生、家长、老师、校长的态度，会不会增加他们的负担，但由于没有充分征集相关部门的意见，以致这份建言献策没有付诸实施。

3、借势发挥策略。为了更有效发挥建言献策的作用，通常需要借助以下四种势能：一是上级领导、上级政策及当地市委之势。例如2016年12月玉环县委党代会报告提出“建设美丽宜居充满活力的现代化海湾城市”的奋斗目标，并首次用“海湾城市”概念替代以往的“海岛城市”，我们乘势创造了概念“海景村落”，开展了深入调研，提出建言献策《保护与美化海景村落，提升海湾城市魅力》，产生了良好的效果。二是主流民意之势。例如2016年建言献策《关于加强里墩水库源头治理，确保饮用水安全的建议》能够付诸实施，既借助了浙江省委省政府“五水共治”之势，更顺应了全市民众高度关注饮用水源安全之势。三是重大事件之势。例如2017年9月份玉环发生重大火灾，2018年我们提出建言献策《关于进一步加强我市高层建筑消防安全能力建设的建议》，引起了相关部门高度重视。四是建言献策者或联名者综合影响力之势。建言献策者要不断积累自身的综合影响力，以此来推动建言献策的落实。建言献策者自身综合影响力一时不明显的，也可以寻找若干个有一定知名度和影响力的专家，通过联名的形式提交建言献策。

4、新颖化精品化系列化策略。新颖化，可以吸引目光，提高关注度，引起重视；精品化，建言献策者可以聚焦发力，做深做透，同时，可以防止服务对象出现厌倦心理、被人操控心理；系列化，可以对某个课题起到强化作用。例如，我们围绕“海”字这篇文章，每年做一篇深度调研，并做成视频，连续四年列为政协全会的“四见面”提案，形成了海岸线生态保护——保护与美化海景村落——海景资源利用——海滩沙滩保护与利用的系列，期间还创作了诗歌《海湾畅想》，并被谱成合唱曲，三次搬上当地大剧院舞台演唱，很好实现了新颖化、精品化、系列化的效果，唤醒了民众“海”的意识，对相关建言献策内容的实施起到了推动作用。

5、推销而不强卖策略。建言献策，只有推销，才能被重视，才能被接纳采纳。一份建言献策是否正确，没有绝对标准，很多时候是仁者见仁智者见智。即使一份建言献策被普遍认为是正确的，但会不会被付诸实施，是由诸多因素决定的。党政机关及领导有权根据自身的判断来决定是否采纳实施、何时实施。建言献策者是通过柔性说服力而不是刚性权力来影响党政机关及其领导的决策，你提出了建言献策并做了推销工作，你已经尽责了。“推销而不强卖”，是建言献策者的应有心态，也是一个重要策略。

6、保持愉悦心态策略。建言献策者要有使命感，但要尽量避免因使命感而产生负面情绪。笔者在20年的建言献策实践中，由于主观和客观的原因、内部和外部的原因，有过喜悦和收获，也有过郁闷和困惑。回顾这段历程，深切体会到，自身曾经因建言献策而引起的郁闷，其实大可不必。建言献策者要做一个明白人、超脱的人，始终保持愉悦的心态，这样才能使自身和服务对象都感到愉悦，才能使建言献策成为政协系统一项人人乐而为之的工作。

人民政协诞辰70周年了，建言献策也走过了70年历程。建言献策的实践还在继续，建言献策的理论还在探索中。只有正确认识建言献策，弄懂其内涵、基本特征和环节，秉持正确的价值评估观，提高建言献策的能力，掌握建言献策的策略，才能愉悦、持续、有效地建言献策。