内容提要：提案办理协商是实现协商民主的重要途径和平台, 也是人民政协协商民主的重要形式。在具体实践中，提案办理协商仍然面临“形式型协商”、“支配型协商”和“内向型协商”等现实困境。平湖市政协提案引入第三方评价机制的创新做法，有效回应和解决了提案办理协商中所面临的核心问题，确保了提案办理协商不走形式、不做样子，充分彰显了协商民主的价值，为各地开展提案办理协商提供有益的启示和借鉴。

习近平总书记指出，“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”。^[1]要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”。^[2]提案办理协商作为人民政协协商民主的重要形式之一，它的开展与否和质量高低，直接关系到协商民主的运行质量。平湖市政协提案第三方评价机制的创新性引入，不仅有效化解了当前提案办理协商中的现实困境，而且全面提升了提案质量和提案办理质量，也充分体现了协商民主的真实性。

一、协商民主：提案办理协商的理论基础

（一）协商民主的概念和内涵

协商民主理论诞生于西方，但其实践肇始于中国。在《现代汉语词典》（第七版）词条释义中，“协商”是指“共同商量以便取得一致意见”；对于“民主”的释义是“人民所享有的参与国家事务和社会事务管理或对国事自由发表意见的权利”。“协商民主”不是两词意思的简单叠加，而是要符合国情的一种民主实现形式。中国社会自古以来不缺“协商”，但是“协商民主”概念的建立，却经历了一个长期探索的过程，直到党的十八大召开，中共中央才正式提出“社会主义协商民主”的概念，并明确了提案办理协商是健全社会主义协商民主制度的重要形式。

协商民主的科学内涵是什么？2015年2月中共中央颁发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》），对协商民主的内涵作了科学规范和权威界定，《意见》指出，“协商民主是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”。这一科学界定，反映了我国在协商民主实践中积累的丰富经验，概括了我国在协商民主理论研究中获得的丰硕成果。^[3]为落实《意见》精神，2015年10月，全国政协制定通过的《中国人民政治协商会议全国委员会提案办理协商办法》（以下简称《办法》），对提案办理协商的内涵也作了全面深刻的论述，《办法》指出，“提案办理协商是人民政协协商民主的重要形式，是提案者、提案承办单位、政协组织及有关方面为增进共识、推动政协提案办理而开展的协商活动，它贯穿于提案的提出、立案、交办、经办、督办、反馈各环节”。这一内涵的正式提出，使提案办理协商的概念得到进一步丰富、完善和扩展。

那么，学界又如何分析协商民主的内涵？国内学者在梳理国外协商民主理论的基础上，也对其内涵界定进行了研究。陈家刚研究员提出，“协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。”^[4]政治学家俞可平认为，“协商民主，简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活。”^[5]朱勤军教授认为，“协商政治是在吸收各种民主理论共同价值和合理成分的基础上形成的一种新型民主形态。”^[6]学界的这些观点虽然侧重点不同，但都认为协商民主旨在强调在平等、公开、理性协商的基础上构建共识，实现决策科学化。

（二）协商民主的基本特征

综上可知，作为一种民主范式，社会主义协商民主的内涵主要体现出以下几个特征。

1、党的领导。这是社会主义协商民主健康有序发展的根本保证。十九大报告指出,“协商民主是实现党的领导的重要方式”。这个判断是对协商民主在新时代的重要政治定位。协商民主并不是以协商作为实现民主的最终目的，而是将党的领导贯穿于协商的全过程，通过协商，使我们党更好地了解民情、尊重民意，从而更加有力地团结和领导广大人民开创中国特色社会主义事业新局面。

2、广泛协商。这是社会主义协商民主的基本形式。具体来说，协商主体广泛。社会主义协商民主作为人民民主的重要形式，它覆盖了人民内部的各个方面。协商内容广泛。涵盖改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。协商渠道广泛。有政党、人大、政府、政协、人民团体、基层和社会组织等七大协商渠道。就政协协商而言，又有专题、对口、界别、提案办理等协商形式。

3、有序参与。这是社会主义协商民主的遵循原则。十九大报告指出，“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”协商民主强调人民主权的有序实现，其实质就是要推进公民有序的政治参与。发展社会主义协商民主，有利于扩大人民群众有序政治参与，从而更好地实现人民当家作主的权利。

4、凝聚共识。这是社会主义协商民主的追求目标。十九届四中全会强调，“发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识。”这表明人民政协协商民主是以凝聚共识为目标。《意见》强调“努力形成共识”。这意味着协商民主追求共识，但不苛求共识，我们推进协商民主就是为了通过真诚平等充分的协商求同存异、化异为同，凝聚最大的共识。

二、提案办理协商实践的现实困境

自党的十八大将提案办理协商列为社会主义协商民主七大协商渠道之一的政协协商的重要方式以来，各地政协都在有计划、有步骤地推动提案办理协商的相关实践与创新。然后，面对协商民主的高期待、高要求，有些地方难免出现“对上负责”多于“对下负责”，“表面文章”多于“实质内容”等现象，提案办理协商的困境仍然存在。具体来说，至少在以下三个方面未取得实质性突破。

（一）“形式型协商”困境

从哲学的角度看，形式主义就是割裂形式与内容的对立统一关系，形式脱离内容，片面强调形式的观念和行为。^[7]在现实中其行为模式主要表现为对上搞形象工程、政绩工程，对下走形式、装样子。受这种思维导向影响,提案办理协商也存在着重形式、轻内容的问题。一些基层政协组织在推进提案办理协商过程中，为了得到上级的“肯定”，热衷于在表面形式上求新求变，缺乏对协商运行机制的研究；一些承办单位收到提案后不是认真协商分析解决问题，而是忙于在提案答复上下功夫、做表面文章；而一些委员片面追求提案数量、忽视提案质量，认为提出提案是自己的职责，办理则是承办单位的事。这些都会导致在办理协商时，除了一些无关痛痒的意见建议外，没有实质性内容，只不过大家在协商形式上都认认真真走过场而已。这种以追求形式、忽视内容的协商，无法真正达到凝聚共识的目的。

（二）“支配型协商”困境

2012年，西方协商民主的代表人物曼斯布里奇和帕金森在合作主编的《协商系统》中首次提出协商体系建设面临的五大病理，其中之一“制度性支配”问题。^[8]“制度性支配”主要表现为，在协商民主体系中，某些主体拥有过度权力或特权，能够支配协商议程和结果。在这种思维的导向下，办理协商呈现出以政府为主导、单边决策的特征，尽管协商意见政府会参考，但很难真正介入政府部门决策的形成过程。当前，我国各地正在开展提案办理协商实践，由于评价监督机制不到位，这种支配式思维在某些政府承办单位依然存在，他们在协商的人选、议题的交流和程序的走向上，都试图实现把控，使办理协商过程朝着政府承办方满意的结果发展。因此，政府部门既当运动员又当裁判员，基本上能够单方面控制协商的过程和结果。

（三）“内向型协商”^[9]困境

“内向型协商”与“外向型协商”是一组相对的概念。外向型协商是指协商的过程是互动开放的，社会力量能对政府提出诉求，政府也对社会诉求形成有效反应。简言之，外向型协商中，社会力量对协商结果能实现有效约束。内向型协商则反之，就一般情况来看，提案协商局限在政协组织、提案者和承办单位这三方面的内部运作，参与面较窄，不少提案的办理情况，不仅市民不清楚，就是同一个界别的委员也不一定了解，提案办理的协商过程也限于提办双方的“你来我往”。即使协商结果已经达成，由于缺乏有效的刚性约束机制，政府承办部门仍掌握执行主动权，对于有意愿有能力解决的问题，政府部门会处置；而对于意愿度低、执行难度大的问题就可能会选择性执行或直接搁置。这种以内部意向为重心的协商，而不是以外部诉求为导向，它并不能真正体现协商民主的理念。

三、困境突破的平湖样本：引入第三方评价

要真正落实和推进提案办理协商的开展，关键在于突破提案办理协商中的现实困境，扩大提案办理协商的社会参与度，完善评价的导向监督机制，增强提案办理的刚性约束力。对此，各地政协组织都在展开积极地探索，平湖市在此方面也有创新性尝试。

（一）政协提案第三方评价的样本实例

近年来，平湖市政协创新协商评价理念，从提案出发积极探索“第三方”评价机制。2018年平湖市政协出台《政协提案工作第三方评价实施办法（试行）》，该实施“办法”评价对象主要针对市政协确定的重点提案、重复提出且未解决的提案、评价“较差”和反馈“不满意”的提案、其他需要引入第三方评价的提案等四种情况，^[10]召集独立第三方对其进行提案质量和提案办理质量的评价。

第三方评价组将提案质量和提案办理质量的评价指标体系各细分为五个维度，以实地调研、专题座谈、明察暗访、协商督办等方式来熟悉和参与提案办理的全过程，并开展相应的评判。具体评价指标和权重如下。

提案质量评价方面。1、全局性。提案内容应着眼大局，符合党委政府关心、人民群众期盼，具有一定的前瞻性。在评价指标体系中的权重(以下简称权重) 20%；2、科学性。提案应建立在科学调查研究的基础上，反映问题情况具体真实。权重20%；3、可行性。提案应以现实问题为导向，提出有针对性的建议，且便于采纳实施。权重40%；4、规范性。提案撰写应严谨规范，符合“一事一案”原则。权重10%；5、实效性。提案得到承办单位认可并对改进工作、解决问题具有推动和促进作用。权重10%。

提案办理质量评价方面。1、重视程度。承办单位应明确分管领导、责任到岗任务到人，制度健全、管理规范。权重10%；2、沟通协商。承办单位应主动与提案者、会办单位、相关利益群体进行面商并达成共识。权重20%；3、书面答复。承办单位应在规定时限内完成答复，答复内容要有针对性、答复文件要规范。权重10%；4、办理落实。承办单位应采取有效措施落实建议、解决问题、推动工作。权重30%；5、社会反响。提案建议落实后，社会各界的满意度。权重30%。

第三方评价人员在全程参与协商和深入调查研究的基础上，根据以上各板块在评价指标体系中的要求和权重，对提案质量和提案办理质量进行综合打分，并提出建设性意见。最后得出优秀、良好、一般、较差四个等次（其中：总分在90分以上为优秀，75—89分为良好，60—74分为一般，60分以下为较差）。

（二）样本分析：平湖经验的协商民主意涵

政协提案的第三方评价在我国还处于起步探索阶段，在具体实施上，就目前各地开展的情况来看，主要体现在两个方面：其一，评价人员一般由与提案人、承办单位无隶属关系或利益关系的基础人员组成；其二，主要对提案承办单位办理的结果进行评价。因此,通常意义上的提案第三方评价与提案办理协商关联度不大。平湖的创新之处在于，与其他地方相比较，其所推出的提案第三方评价的做法独辟蹊径，更彰显协商民主的价值，走出一条提案办理协商的新路子。

第一、实现提案办理协商参与主体的广泛性。平湖政协提案评价的第三方既是提案评价主体，也是提案办理协商的参与者。跟一般意义上的第三方评价不同，平湖政协提案评价的第三方，除了基础人员外，还邀请了群众代表和专家智囊一起共同担当“评价者”的角色，兑现协商民主所要求多元主体的平等参与。在具体操作中，基础人员。经个人自荐、单位和委组推荐、政协审核，建立第三方基础人员数据库，作为评价的核心成员。首批20人，由专家、媒体代表、律师、党校老师和两新组织代表等成员组成。群众代表。在建立第三方核心成员的基础上，拓展群众参与度，根据协商内容，重点邀请利益相关或工作相关的群众代表参与协商评价。专家智囊。由各行业资深学者和权威专家组成政协应用型智库。如在“加快推进平湖电子商务新发展——请你来协商”活动时，首次采用视频连线方式，邀请权威学者就其提案提出看法，专家独到的见解，助推了协商评价更深一步。

第二、有效规避提案办理协商中“提办双方”自演自导的弊端。评价由市政协提案委员会发起，并由与提案人、承办单位无隶属关系或利益关系的人员，组成的第三方评价组来完成，而不是提案者和承办单位之间的“自说自话”。在评价过程中，“提办双方”也没有主导权和支配权，评价人员严格按照《平湖政协提案工作第三方评价实施办法（试行）》来评价，该实施“办法”明确了评价指标体系和评价程序，既有定性的满意率、意见建议采纳落实率和成果转化率等指标，又有量化赋分分值设置，具有较强的针对性和可操作性，得出的结果也很有说服力。在整个评价过程，避免了提案承办单位既当“运动员”又当“裁判员”的弊端，也排除了政府部门干预评价过程、影响评价结果的可能性。

第三、使提案办理协商过程成为凝聚共识的过程。平湖的创新做法不同于通常第三方仅对提案办理结果的评价，而是将第三方评价引入到提案办理协商的每一个环节，让凝聚共识寓于办理协商过程之中。从提案立案到提案办理、从前期调研到民主协商、从成果落实到社会反响，开展全方位评议和全过程监督，实现协商评价从点（单一主题）到线（协商全过程）再到面（整个“请你来协商”平台）的全覆盖。通过“第三方”的客观公正评议，既给提案提办双方增加了工作动力和压力，也确保了提案办理协商不走形式、不做样子，推动了政协提案工作提质增效。从而真正让办理协商贯穿于提案的提出、立案、交办、经办、督办、反馈各环节，达到真协商就要协商于决策之前和决策实施之中的要求,最终实现建言资政与凝聚共识双向发力。

第四、提案办理协商的结果能对承办单位产生刚性约束。平湖政协提案第三方评价的结果并非简单地运用到民主评议提案办理工作和委员活动组提案工作考核中，而是作为市委市府对部门年度工作目标责任制考核的重要依据。同时，还将协商评价意见以《协商建议》、《会议纪要》等形式，报送党政领导签阅批转，通过督促承办单位落实建议、改进工作，推动提案办理成果转化,许多建设性的意见建议被市委市府纳入决策议事日程。对一些群众关注的热点难点问题和事关全局的重大问题，充分发挥政协钉钉子抓落实的重要一锤作用。比如，围绕“推进南河头历史文化街区保护开发”这一市民期盼的民生工程，连续7年不间断跟踪监督，最终推动市政府下决心开展彻底整治。

四、“平湖样本”对各地开展提案办理协商的启示

协商民主是相对于选举民主而言，它更多地强调民主的实质，更追求真实性的民主形式。由于，协商民主理论力图对多元民意表达实现全面关照，因而难免面临无法真实兑现的现实困境。因此，提案办理协商在实践操作过程中往往回避了协商民主的核心要素，而流于形式，难见实效的现象仍然突出。

平湖市政协提案引入第三方评价的尝试，回应了提案办理协商中所存在的核心问题，有效规避了“形式型协商”、“支配型协商”、“内向型协商”等现实困境。即使平湖经验也许还有很多缺陷，但其创新性思维与做法仍具有可借鉴价值。

（一）体现协商主体的多元化。引入第三方评价，拓宽了提案办理协商的参与主体。“选好人”是评价开展的前提。要优化主体结构，使第三方既能客观公正地评价，又能有效地参与协商。平湖市政协在第三方人员组成上，突出主体的多元化和专业化，围绕“基础人员、群众代表、专家智囊”三大结构，从基础入手，建立评价人员基础数据库；从民意出发，拓展群众评价参与度；从专业着眼，吸纳知名专家权威。确保评价人员专业结构合理、来源渠道多元、个人素质优良。平湖政协做法启示各地在组建第三方评价人员时除了选好基础评价人员外，更要考虑聘请群众代表、权威专家参与，力求做到第三方人员多元化和专业化，使协商评价更接地气、更符合实际，从而获得社会公众的认可。

（二）增强协商民主的有效性。引入第三方评价，回应了提案办理协商中的现实问题。“好方法”是评价取得成效的关键。要增强评价方法的实效性，使第三方既能排除提办双方对评价过程的干预，又能倒逼提案协商各方实实在在真协商。平湖市政协在开展评价时，注重评价标准制定，让评价结果更具真实性；突出全程参与协商，让提案办理协商过程不流于形式；探索在线评价形式，让群众开展网上微评价和微监督。平湖经验启示各地在评价中，除了制定好评价标准和开展在线评价外，更要强调全覆盖参与，具体说，要从提案提出到提案办理，全过程引入“第三方”评价组介入、使评价人员全面了解、深度参与、跟踪监督。让“凝聚共识”真正体现在提案办理协商的每个环节和全过程，从而满足人们对评价价值的期待。

（三）提升协商成果的转化率。引入第三方评价，推动了提案办理协商成果的落实。“用起来”的评价才是有实际意义的真评价。通过评价结果运用，促使提案承办单位尽快落实提案办理协商成果。平湖市政协在评价结果运用上，通过刚性约束机制抓落实，聚焦群众难点痛点促落实，充分发挥了人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。这启示各地在评价结果运用时，除了通过刚性约束确保承办单位落实外，更要紧盯承办单位一时难以处理而群众反映强烈的突出问题，不间断跟踪监督，及时建言献策，全力推动提案成果转化落地。这既充分发挥了人民政协钉钉子抓落实的重要一锤作用，又充分体现以人民为中心的理念。