摘  要：从人民政协性质定位入手，就组织形态、制度形态、民主形态等层面分析专门协商机构功能定位，深入阐述专门协商机构有团结统战、决策咨询、利益表达和意见整合等功能，并在此基础上提出了功能建设的问题所在和四大提升路径，即推进协商民主广泛多层制度化发展，书写好协商这篇大文章；推进大监督体系建设，发挥好协商式监督大作用；推进协商民主平台建设，建好有序政治参与大场景；推进协商民主话语体系建设，贯通好团结合作大协同。

 关键词：专门协商机构 功能 内涵 提升路径 

 习近平总书记在人民政协成立65周年大会上的讲话指出“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用”。当前，对人民政协作为专门协商机构的主轴、主线、中心环节、主题，双向发力、三个重大、四大职能等，已经有明确的定论，但对于功能的定位在中国《宪法》《中国人民政治协商会议章程》和其他中共中央规范性文件中没有明确规定，理论界研究也相对滞后。功能决定着职能的发挥，面对新时代新要求，人民政协工作面临的一个重要问题是作为专门协商机构的功能尚不明确。因此加大对专门协商机构功能的研究力度，对于坚持和完善我国基本政治制度、促进全过程人民民主、讲好中国民主故事，从而推进中国式现代化具有重要理论和现实意义。

 一、关于专门协商机构功能的观点综述

 （一）几个需要理清的概念

 1.专门协商机构功能的理解

 功能指事物或方法所发挥的有利作用、效能。专门协商机构综合承载政协性质定位，因此专门协商机构功能与人民政协功能具有一致性。专门协商机构的功能是指政协这个政治组织和民主形式在维持国家政治体系结构的连续性上所起的作用。

 2.功能与职能的关系

 职能指人、事物、机构所应有的职责与任务。职能是应然，功能是实然。功能决定职能，根据功能来拓展职能，职能体现功能，专门协商机构通过履职来实现功能。

 （二）学界对专门协商机构功能界定的不同观点

 1.关于人民政协的功能研究

 十一届全国政协副主席、中国人民政协理论研究会名誉会长郑万通将人民政协的功能概括为“团结功能”“咨政功能”“监督功能”“民意功能”。其他学者将人民政协功能有多种概括方式，如概括为协商、参与、监督、咨询等四个方面；有概括为价值引领、导向功能、利益表达、协调功能，决策协商、咨询功能，社会疏导、稳定功能，凝聚共识、整合功能；也有概括为发展社会主义民主政治功能、促进社会和谐发展功能。也有学者认为人民政协有坚持中国共产党全面领导的性质定位和通过协商发扬 和增进团结有利于巩固中国共产党领导地位和执政地位的功能，坚持把习近平新时代中国特色社会主义思想作为思想政治引领、广泛凝聚共识指引的性质定位和把党的主张通过协商民主程序转化为政协组织决定的功能，坚持推动社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展的性质定位和加强社会主义协商民主制度建设的主力军功能，坚持聚焦党和国家中心任务建言资政的性质定位和围绕中心、服务大局履行协商法定职能的功能。

 2.关于专门协商机构功能

 有学者认为政协作为专门协商机构的功能作用应该从协商与决策、协商与监督、协商与战略、协商与社会四对关系进行讨论，也有学者认为“专事”“专题”“专业”“专职”“专报”这“五个专”就是专门协商机构的功能内涵。

 （三）不同观点对研究功能提供了启示

 第一，要有理论性。研究功能要坚持从理论溯源，基于专门协商机构性质定位，要和统一战线理论、政党理论、民主政治理论结合。第二，要有系统性，功能研究要放在中国政治体系、治理体系和民主体系中来考量。第三，要有发展性，要从专门协商机构发展的历史脉络和文化源头来得出蕴含在内的功能，要与政协文化相衔接，同时兼顾功能未来发展和延续的可能性。第四，要有独特性，鲜明体现出政协的特点，如一个主轴、一条主线、一个中心环节、两大主题、四项职能、八条基本经验等。

 二、专门协商机构功能的内涵

 党的二十大报告就发挥政协作为专门协商机构作用、强化功能建设有了新提法，“提高深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识水平，完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制。”引发了关于专门协商机构在新时代作用发挥的新思考。融合学界研究成果和新时代伟大实践，梳理了专门协商机构四大功能，即团结统战功能、决策咨询功能、利益表达能、民意整合功能。本文拟从组织形态、制度形态、民主形态出发，对政协作为专门协商机构的功能内涵进行论证阐述。

 （一）团结统战功能

 政协从成立之日起，就是作为统一战线组织而存在，第一次政协会议的召开“标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成”，在不同的历史时期都是最广泛的爱国统一战线组织。是马克思主义统一战线理论同中国实际相结合的成果，大团结大联合是统一战线的本质要求。

 从组织形态看，专门协商机构多党合作和承载统一战线组织的属性。中国共产党是中国特色社会主义事业的坚强领导核心，各民主党派是中国共产党的亲密友党，广泛汇聚团结奋斗的正能量。“专门协商机构”是从“各党派的协商机关”到“民主协商机构”发展过来的，人民政协的协商已不限于各党派的协商，而是放到我国政治体制的格局中的协商，促进五大关系和谐发展，是党的群众路线在政治领域的的重要体现，是更大范围的统一战线，是新时代统一战线工作的重要平台。

 从民主形态来看，在全过程人民民主中，在人民内部各方面广泛商量的过程，就是就是化解矛盾、增进团结的过程。作为中心环节、“三个重要”，不断巩固共同思想政治基础，加强思想政治引领，广泛凝聚共识。

 从制度形态来看，发挥新型政党制度优势，加强同民主党派和无党派人士的团结合作。十九届四中全会审议通过的《决定》, 要求人民政协“完善人民政协专门协商机构制度，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制”，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化，包括协商形式、协商规则、界别设置制度，寻求最大公约数、画出最大同心圆，汇聚起实现民族复兴的磅礴力量。

 （二）决策咨询功能

 决策咨询是人民政协与生俱来的功能。周恩来在政协第一届全体会议上就提出了人大会议召开后政协会议还将对中央政府起协商、参谋和推动作用。会上通过的政协组织法就规定政协全国委员会的功能包括对政府的建议、协助政府。“协商建国”就是决策咨询的最大成果。人民政协在建立新中国、建设新中国、探索改革路、实现中国梦的伟大实践中都发挥了相应的功能。《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》指出，坚持围绕中心、服务大局，在建言资政和凝聚共识上双向发力。习近平总书记在中国人民政治协商会议成立65周年讲话时指出，要坚持紧扣改革发展献计出力，为改革发展出实招、谋良策；在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上再次明确人民政协要聚焦党和国家中心任务履职尽责，深入协商集中议政。

 从组织形态来讲，专门协商机构承载了多党合作和政治协商机构的属性。多党合作可以广泛听取意见和建议、广泛达成决策和工作的最大共识、广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道、广泛形成纠错纠偏的决策机制，避免各党派相互倾轧、排斥异己。

 从民主形态来讲，在协商中促进广泛团结。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。人民要有民主决策的权利，决策咨询的方式是协商议政，在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中，广集良策促进决策优化，广聚共识推动决策实施。人民当家作主必须具体地、现实地体现到人民对自身利益的实现和发展上来，人民群众是社会主义协商民主的重点，涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商，在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主，科学决策、民主决策的过程。

 从制度形态来讲，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是新型政党制度，展现出稳定的主导力量和强大的决策整合能力。中国共产党各级党委把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施，并从制度上保障协商成果落地。程序合理、环节完整的协商民主体系、协商于决策之前和决策实施之中的落实机制等都体现在治理现代化中决策咨询的制度保障。

 （三）利益表达功能

 人民政协为人民，人民政协要不断满足人民对美好生活的需要， 向党委政府反映群众利益诉求，协助党和政府增进人民福祉。

 从组织形态看，从统一战线组织看，人民政协是中国共产党领导的，有各民主党派、人民团体和各族各界人士参加的爱国统一战线组织，民意表达上具有包容性，专门协商机构能汇集不同利益群体、不同价值诉求的呼声。人民政协组织没有硬性的行政层级约束，扁平的组织结构使委员表达意见的路径更为畅通。各界别的利益与诉求在一定程度上得到最大限度的表达。

 从民主形态看，民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。政协的所有协商民主的渠道都是协商解决社会阶层矛盾冲突、共商社会各阶层多方共赢路径的具体实践。因此协商民主可以畅通和拓宽各界群众的利益诉求表达渠道，广泛达成共识，使各种利益要求和诉求进入决策程序，做群众利益维护者、社会和谐促进者。

 从制度看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益。人民政协位置超脱，有制度化的协商途径，利益表达有健全制度和机制。在协商民主体系中，政协协商能与其他协商协调，表达利益诉求。

 （四）意见整合功能

 从组织形态看，政协是我国唯一由众多界别组成的全国性政治组织，界别作为人民政协显著的组织特征，既是人民政协民意支撑的组织基础，又是了解民情、集中民智的重要民主渠道，也是我国唯一可以综合众多界别意见的渠道，民意表达具有广泛的界别性，基本代表了大多数群体。

 从民主形态来看，民主政治运作的过程实质上就是民意的表达、整合及实现的过程。民主的氛围能听到真实的声音，这个声音可以来自界别，也由来自界别的委员通过履职，发挥界别在视察、调研、提案、大会发言、协商会、座谈会、界别活动、跨界别联组讨论，反映社情民意信息等工作中的作用。多方位了解民情、反映民意、集中民智，成为人民政协推进协商民主的基础。通过界别协商又相当于建立起了一个舆情汇集和分析的平台。

 作为制度形态，人民政协位置超脱，有制度化的协商途径，有健全制度和机制表达民意、反映民意、提供民意。通过作为治理主体之一，发挥凝聚民意、汇聚民智，使之成为政党和国家不可或缺的信息来源。建立政协办公厅（室）和专门委员会、委员服务界别协商的工作机制和保障机制。

 三、专门协商机构功能发挥存在的问题

 人民政协作为社会主义协商民主专门协商机构，由于认识不到位，机制不健全、制度不完善等方面存在问题，影响了功能的发挥。

 1.对专门协商机构认识不清

 人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的伟大成果。《宪法》《中国人民政治协商会议章程》和相关文件都明确了人民政协的性质定位。专门协商机构综合承载政协性质定位，承载统一战线组织的属性、多党合作和政治协商机构的属性、民主实现形式的属性，指明了在协商民主体系、国家治理体系、国家制度中的重要地位。但一些同志对专门协商机构认识不清，存在误区。首先是存在矮化误区，对专门协商机构承载的独特的政治功能认识不到位，没有从在中国政治体系构成中系统认识专门协商机构的地位。其次存在窄化误区，有的以传统眼光看专门协商机构，仅局限在政党与政党的关系，而忽视政党与政权、政党与政府、政党与社会的关系，这样就会影响功能的发挥，如不重视政党与政权的关系，就不会重视决策咨询在国家政权中的作用发挥；如不重视政党与社会的关系，意见整合有效性就会降低，影响整个治理效果。再者，存在虚化误区，有人认为政协只协商不决策，是虚班子；有人认为委员没有实权，徒有虚名；也有人认为政协是二线机构，做的是虚功等等。

 2.落实协商民主路径不明

 协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。十八大以来，全面发展全过程人民民主，加强协商民主有了不少新举措，取得了新成效。但在一些地方和基层由于政策能力、工作经验、协商文化等因素，协商规范化、程序化路径不明，实效性存在不少差距。主要问题有：第一，存在“表面协商”现象，只是形式协商、浅表协商，做做表面文章并未真正达成共识。有的“你听我说”“我说你听”没有互动；有的各说各的情况，走个程序；有的协商主体的平等性存在失衡的情况，达不成共识；还有如选题不合适，无法深入协商。第二，存在“突击协商”现象，协商作为决策的必经程序的落实不到位，协商程序建设建设不到位，存在临时想到了就协商一下，需要时协商一下。第三，存在“变通协商”现象，以事后通报代替协商、以会议代替协商、以个别通气代替协商。

 3.制度机制不全

 十八大以来，中央高度重视治理体系和治理能现代化建设，十九届四中全会出台的决议，《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》《关于加强和促进人民政协凝聚共识工作的意见》《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》等，地方也出台了相应的实施意见，但离系统完备的制度体系和充满活力的体制机制还有距离。问题主要表现在，一是制度上下一般粗，制度出台后，缺乏制度的解读阐述，地方和基层的实施意见落实中央的文件的细化还有距离，如对政治协商的“重要”“重大”问题，基层把握不了，实施意见往往和中央一样描述，在实际操作中就会碰到问题。二是机制创新跟不上时代发展和人民需求。政协民意吸纳和表达的机制渠道还跟不上数字化和人工智能时代；委员参与国是和基层群众持续参与的制度化平台建设还跟不上民主发展的进程；界别设置还跟不上新社会阶层的发展变化。三是制度形象不够生动立体。理论研究的深度、理论阐述的生动性、理论传播的穿透力还任重道远。

 四、专门协商机构功能建设的提升路径

 （一）推进协商民主广泛多层制度化发展，书写好深度协商这篇大文章

 党的二十大报告指出，完善协商民主体系，健全各种制度化协商平台，推进协商民主广泛多层制度化发展。作为专门协商机构，从“两党合作”到“多党合作”，从“协商建国”到“协商治国”，从“政治协商”到“协商民主”，协商民主更加广泛发展。未来，要进一步支持和配合其他协商渠道，注重政协协商与政党协商的衔接。政党协商有就“党和国家重要方针政策、重大问题的协商，政协协商有就国家的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题协商”，这里有些“重大方针政策、重大问题需要在更大范围征求意见、达成共识”，政协协商就可以发挥作用；在人大协商里，要充分发挥充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用；加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接，从议题提出、协商计划、委员履职、成果采纳、到落实反馈机制；政协要积极组织人民团体参与协商、视察、调研等活动，密切各专门委员会和人民团体的联系；推进政协协商与基层协商、社会协商有效衔接。

 （二）推进大监督体系建设，发挥好协商式监督大作用

 首先推进大监督体系建设，使监督体系内的党内监督、人大监督、民主监督、行政监督等八种监督有效衔接，加强人民政协的民主监督同其他监督的协调配合，主动对接其他监督平台，建成群众意见充分表达的平台，发挥全链条监督的倍加效应。做好“以提出意见、批评、建议的方式进行”的“协商式监督”。再者，“把协商民主贯穿履行职能全过程”，协商过程就是履职过程，也是监督过程，特别注意履职能力的提升，在监督议题、调研论证、沟通反馈等提高履职质量。

 （三）推进协商民主平台建设，建好有序政治参与大场景

 发挥好“12+1”协商平台的作用，为委员参与国是创设更好的平台和场景，还要特别注重创新政协协商与基层治理、社会治理相结合的协商平台，保证人民的参与实践。善于创新，形成“县—街道乡镇—村社区”三级协商平台。把政协协商链往下延伸，使协商民主的层级更加多层，比如搭建镇街层级、村社区层级协商平台，做好请你来协商、民生议事堂、协商驿站三级联动工作。也可以创新商圈、园区、景区的协商平台、社会组织的协商平台、政企协商平台，创新几种平台的综合使用，集成使用，使平台发挥出综合的大场景。面向基层，注重解决实际问题。协商民主的对象重点在基层群众，协商工作要向基层下沉，更广泛倾听群众呼声，协商的内容要抓住民生领域实际问题，把促进民生改善作为重要着力点。建好机制，政协协商与基层协商相互赋能。把政协协商成熟的做法给基层协商赋能，推动基层协商取得良好的成效。注重方法，以民主促民生。协商驿站发现的共性问题，如果村社区无力解决，上升到镇街层次的民生议事堂来解决；在协商驿站和民生议事堂的协商中发现的带有普遍性和前瞻性的问题，也可上升为市县的请你来协商平台。深度协商互动，推动有序政治参与。基层关注的是老百姓身边事、难事、热点事，是群众急难愁盼的问题，老百姓都有自己的切身感受，参与协商热情高，为有序政治参与扩大了参与主体，提高深度协商互动；协商平台设置了宽松的协商环境，是平时生活的场景，古道边、樟树下，小亭子，意见可以得到充分表达，在协商中提升了参与体验；政协协商与基层协商相衔接，出台制度，推进协商的制度化、规范化、程序化，使协商过程与协商成果能更好地形成闭环，提高了议事成效，从而广泛凝聚共识水平。

 （四）推进协商民主话语体系建设，贯通好团结合作大协同

要加强新型政党制度的理论研究，构建中国特色话语体系，提高在世界政党制度大家庭中的理论话语解释权、发言权和话语地位，进一步加深对中国新型政党制度的认识、认同。加强全过程人民民主的话语体系研究，建构民主多样性话语，立足生动鲜活的中国民主实践，不断构建更具阐释力、影响力、引领力的民主话语理论，让民主的形象更加生动、立体、接地气、有烟火气。加大对中华优秀传统文化中蕴含的求同存异、体谅包容等协商文化的理论阐释，在政协系统讲好“第二个结合”的故事，掌握文化的话语权。进一步重视协商文化建设，让协商成为基层群众的生活方式，真正形成团结合作的新样态。