1997年各地试点开展城市管理相对集中行政处罚权以来，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。但同时也反映出了一些问题，城管执法部门的努力与群众的不满形成强烈反差，媒体舆论关于城管暴力执法、暴力抗法、城管腐败等报道频频见于报端网络；执法者与相对人之间对抗性强，城管执法承受压力大；城管执法与其他行政机关之间协调配合不够，城管执法举步维艰；执法人员深陷上无顶层设计、中无执法边界、下无有效执法力量的困惑中。

究其原因是多方面的，单从体制机制层面来说，主要有以下几方面：

管理层级缺失。城市管理行政执法作为新设部门，仅有市区两级或仅有县市级机构设置，一直在“单打独斗、孤军奋战”的摸索中缓慢前进。遇到各种普遍性的问题难以从更高层次寻求更好的解决办法，比如摊贩执法管理问题，始终以驱赶加整治扣押处罚为主要工作手段；队伍接受较高层次的培训教育机会少，影响队伍整体素质提高；缺乏规范化系统化管理培训，致使相关管理制度缺乏，导致有些部门内部管理较为混乱。

城市管理与综合行政执法职能不分。作为承担相对集中行政处罚权的执法机构，城管实际上承担了大量的政策性、管理性职能，执法机构真正用于执法办案的力量和精力大约占到两到三成，更多的精力是放在集中整治和各项保障、劝阻教育、环境清理等管理性工作任务上。规划建设、源头管理和制度设计还未充分考虑预防和减少违法行为发生，执法职责划转不尽完善与科学，各地执法职责范围不尽统一，以罚代管现象普遍，城管执法处于末端环节，承担了兜底责任，难以形成常态化、规范化的各项工作机制，影响执法队伍整体素质和执法水平的提升。

城管执法要素保障乏力。城管执法力量配置缺乏标准，与所承担工作任务相比，存在“小马”拉“大车”现象，各地以高于队员一倍甚至两倍以上的数量招聘协管员后，基层的城市执法管理力量和手段仍感不足；执法装备配置无标准，相对落后，难以满足日常执法需求；基层基础建设保障欠缺，与执法基本需求不相适应；城管执法中暴力抗法较为突出，公安保障机制有待完善；行政执法与司法衔接有待加强；城管执法队伍长期处于加班加点工作状态，待遇保障未有相应政策倾斜。

为了进一步理顺城管执法体制，顺利推进城管部门综合行政执法，提出以下对策建议：

加强顶层设计，理顺行政体系。建议按照《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》精神，从省级层面自上而下建立相应的城市管理和综合行政执法机构，从城市管理和综合行政执法的角度出发提供专业指导、统一规范和政策协调。省级机构统一总领、指挥、协调全省各地综合行政执法工作，综合行政执法职责以集中住房城乡建设领域为主，适当增加与城市管理密切的部分内容，实现全省综合执法事项统一、综合执法机构设置统一、综合执法队伍管理统一“三统一”。同时加强综合行政执法调研，逐步建立运行高效、边界清晰的行政处罚权体系。

明晰职责定位，提升管理能力。根据职能定位和行政执法体制改革精简、统一、效能的目标，加快推进机构改革综合设置城市管理机构，实行综合行政执法与城市管理职能适当分离，单独设置综合执法机构，避免既是运动员又是裁判员的尴尬局面。明确业务管理机构承担日常监管主体责任，综合执法机构承担后续执法保障。建立属地政府主要负责人牵头的城市管理协调机制，加强对城市管理工作的组织协调，加强对规划、建设实施情况的评估和反馈，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法行为的发生。建立长效城市管理机制，加大城市管理力量资金的投入，积极探索市场化管理模式，发动全社会共同参与城市管理。

完善要素保障，加强队伍管理。加强调研制订完善综合执法法律法规，彻底改变城管执法借法执法的窘境；制订城管执法力量配置标准，完善教育培训制度，加强执法队伍建设；出台城管执法辅助人员规范性管理制度，加强辅助人员管理；研制城管执法装备配备标准，提高装备标准化、信息化水平；健全城管执法公安保障机制，预防和减少暴力抗法事件；研制城管执法基层基础建设标准，改善基层设施保障水平；提高和改善城管执法队伍待遇，保障执法人员、辅助人员合法权益。