【内容摘要】《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》明确指出：人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。坚持人民政协民主监督的性质定位，是把握人民政协民主监督正确方向、发挥人民政协民主监督特色优势的前提。在新时代，发挥人民政协协商式监督特色优势，必须从主体层面巩固“人才荟萃、智力密集、代表性强、影响力大”的界别格局，从地位层面用足“体制保障、组织健全、位置超脱、客观权威”的话语权力，从渠道层面丰富“制度完善、程序规范、形式多样、便捷畅通”的平台载体。

【关键词】人民政协  协商式监督  特色优势

习近平总书记高度重视人民政协民主监督工作，并明确要求人民政协要继续加强民主监督工作。2017年2月9日，中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，首次明确提出人民政协民主监督是协商式监督的性质定位，即“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义的基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”坚持人民政协民主监督的性质定位，是把握人民政协民主监督工作正确方向、找准人民政协民主监督在我国社会主义监督体系中所处位置的关键，是发挥人民政协民主监督特色优势、履行好人民政协民主监督职能的前提。在新时代，克服人民政协民主监督的“短板”，必须坚持人民政协民主监督的性质定位，在推进社会主义民主政治发展、实现国家治理体系和治理能力现代化过程中，充分发挥人民政协协商式监督的特色优势和独特作用。

一、人民政协协商式监督的特色优势

人民政协民主监督的性质定位决定了，这种监督不是具有强制约束力的权力监督，也不同于一般的社会监督，而是一种作为国家政治体制和国家治理体系的重要组成部分，有国家政治制度保障，能够反映各党派团体和各族各界人士的意见建议，对国家权力运行发挥重要制约和监督作用的协商式监督。 政协民主监督在我国政治架构中的这样一种独特位置，使得它能够将体制内的监督和体制外的监督结合起来，在我国社会主义监督体系中具有不可替代的独特优势。

（一）建立在统一战线政治属性基础上的主体优势

人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。在人民政协民主监督中，参与监督的主体既包括各民主党派和人民团体，又包括各个界别、各行各业的政协委员。参加人民政协的各党派团体有着人才荟萃、智力密集的优势，政协委员都是来自各个党派、团体、界别的优秀代表，整体素质普遍较高，具有代表性强、联系面广、包容性大等显著优势，他们理论修养丰厚、业务功底扎实、观察社会深刻、分析问题透彻，能够提出权威性意见建议，可以为民主监督提供坚实智力支持。

人民政协作为统一战线组织的政治属性及政协委员的界别广泛性，决定了人民政协民主监督的优势体现在政治性、代表性、客观性、全局性和建设性上，可以在围绕中心服务大局中发挥重要参谋智囊作用；决定了人民政协民主监督与政治协商紧密联系在一起，具有很大的政治影响力和社会影响力；决定了人民政协民主监督主要着眼于政治体制机制层面的监督，而不是集中主要精力对繁杂琐碎的个案进行监督；决定了人民政协民主监督是基于共同政治基础之上的建设性监督，而不是“在野党”“反对党”性质的批判性监督。因此，人民政协民主监督必须牢固树立协商意识，以政协组织为平台，按照一定的程序规则，坚持协商议事。

依托人民政协这个统战平台，政协各参加单位及政协委员熟悉了解各项事业发展的具体情况，能够及时发现经济社会运行中的重大问题，通过提出意见、批评、建议等协商方式进行政治监督，可以快速反映各方面的意见和要求。人民政协协商式监督的主体优势，使得人民政协在民主监督实施过程中，可以有效发挥协调关系、增进理解的功能。在统一战线政治属性的基础上，人民政协民主监督与政治协商、参政议政有机统一，更有利于发挥协商式监督的主体优势。

（二）建立在“四大班子”政治体制基础上的地位优势

从政治地位的角度来看，人民政协是我国政治体制重要组成部分，是“四大班子”之一，有一个强有力的体制性监督平台，其监督基础是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一国家基本政治制度，有相应的制度设计、运行机制和程序要求，有政策、组织和政治体制保障，通过人民政协这个平台开展民主监督，虽然没有强制力，但却是制度化安排，属于体制内监督，是一种高层次、有组织的监督，具有较强的权威性，可以对监督对象形成一定的政治约束，所提出的监督意见更容易得到党委政府的重视和采纳。

从权力运行的角度来看，人民政协不是国家权力机关和执行机关，位置相对超脱，因而，人民政协民主监督没有权力性监督那种严格的法律程序，又较少受到局部利益的羁绊，有着更广阔的监督空间，可以比较超脱地了解情况、实施监督，使各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来。

概括起来，人民政协处于体制内而又比较超脱的政治地位，决定了它能够比较全面地了解和更真实地反映各方面的情况，更有利于政协参加单位及政协委员利用这个平台，客观理性地进行监督，并能有效减少监督中出现的“盲点”和“空白点”，因此，人民政协民主监督具有相对的客观性权威性。当然，这种客观性权威性不是通过权力的强制性来实现，而是通过提出合理建议体现民主监督正能量来实现。

（三）建立在权力监督政治架构基础上的渠道优势

为了加强对权力的监督，保证人民当家作主，经过多年努力，我国已经建立起全方位、多层次、符合我国国情的中国特色权力监督体系。这个监督体系包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、民主监督、群众监督、舆论监督等。在各种形式的监督中，人民政协民主监督的特色优势是协商式监督，其核心修饰词是“民主”，正如周恩来所言：“长期共存、互相监督的方针，实际上是扩大民主。” 既然是民主监督，就需要畅通渠道，广开言路，集思广益，将协商理念贯穿监督全过程，通过协商寻求共识，进行建设性监督。

在各种形式的监督中，人民政协民主监督的渠道优势明显。政协机关同党的领导机关和国家权力系统有着特殊政治联系，保持畅通的信息交换渠道，有利于开展监督；人民政协通达各级党政部门及各界群众，具有协商议政的各种平台，可以在监督主体和客体之间建立有序的互动；人民政协民主监督方式多层多样，有提案、建议案、社情民意信息等文本监督，有全体会议、常委会会议、主席会议、议政会等会议监督，有民主监督组、民主评议等专属监督，非常有利于监督主体多渠道、多层面，方便、及时地进行监督。

正是由于人民政协监督体系完善，监督渠道多样，能够更实际地倾听人民群众的呼声，反映人民群众的意愿，提出可行的意见建议，有利于协助党委政府解决问题、改进工作，中共中央高度重视加强和改进人民政协民主监督工作，明确要求要加强人民政协民主监督同党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督等监督形式的协调配合，更好发挥人民政协民主监督作用。 这种提法实际上是鼓励通过制度化的途径，进一步扩大民主监督渠道，将人民政协协商式监督同权力监督、社会监督结合起来，让被监督者感受到压力，从而增强人民政协“软监督”的“硬效果”。

二、人民政协协商式监督特色优势发挥面临的瓶颈

长期以来，人民政协民主监督在政协三大职能之中，一直显得相对薄弱，监督的力度、广度和实效还不能够适应民主政治发展的需要。这是多方面原因造成的，既有监督主体的原因，也有监督客体的原因，还有监督方式、体制机制等多方面的原因。在新时代，如何切实推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化，使人民政协民主监督由“软”变“硬”、由“虚”变“实”、由“被动”变“主动”、由“低效”变“高效”，已经成为政协民主监督亟待解决的问题。

（一）思想认识上存在缺憾

一些党政领导干部在思想上缺乏对人民政协民主监督的充分认识和正确理解，错误地认为政协民主监督是无事找事、无事挑刺，在行为上漠视政协民主监督、应付政协民主监督，甚至抵制政协民主监督。少数基层政协领导认为政协民主监督缺少法律权威，原则性太强、随意性太大，不好操作，因此对热点问题不敢监督，对难点问题无力监督，缺乏监督热情和监督责任。部分政协委员怕越位、怕添乱、怕惹麻烦，有“说了白说还不如不说”的思想认识，加之政协民主监督本身的非强制性，监督时间随意性和监督结果的不确定性，导致部分政协委员畏难情绪大，“不敢监督”也“不愿监督”。课题组对地方政协委员进行了访谈（有效数据详见表1）。发现部分政协委员对民主监督存在畏难情绪，主动监督意识不强。

三、有效发挥人民政协协商式监督特色优势的对策建议

协商式监督是人民政协民主监督区别于其他类型监督的特色优势，也是我国民主政治保持持久活力的一大动力源泉。在新时代，面对新形势新任务新要求，进一步创新监督方式，在主体层面、地位层面和渠道层面，发挥政协民主监督的特色优势，把分散的、零星的、委员个体的监督活动整合成通过政协平台开展集中的、系统的、组织化的民主监督活动，既是重要的政治任务，也是系统的战略工程。

（一）主体层面：进一步巩固“人才荟萃、智力密集、代表性强、影响力大”的界别格局

1.加强中国共产党对人民政协协商式监督的统一领导

中国政党制度的基本架构及人民政协民主监督的性质定位决定了政协民主监督不可能是权力监督的形式，而是一种“在协商中监督”和“在监督中协商”的协商式监督。这种协商式监督必须在中国共产党领导下进行，人民政协民主监督力度的加大、监督模式的创新以及监督制度的确立，都要在中国政党制度的体制框架下寻求相应的空间。 

中国共产党一元化的领导与社会多元化的发展之间的张力，需要制度化的渠道来进行调适。 各级党委要把支持人民政协开展协商式监督纳入工作整体部署和干部考核指标体系，及时研究并统筹解决协商式监督工作中的有关问题。进一步加强对人民政协协商式监督工作的顶层设计，及时统筹制定加强政协协商与党委和政府工作有效衔接的相关制度，支持和推进人民政协协商式监督同其他监督形式的衔接协作。党委和政府的重要会议应邀请政协领导列席，为人民政协知情明政创造良好条件。政协党组紧紧依靠党委领导，重要的民主监督工作向党委请示汇报，对监督进展情况和监督过程中遇到的重大问题，要及时向党委反映，重要意见、建议和经验及时报送党委，争取得到党委的认同和支持。

各级党委要推动各级党校、行政学院、社会主义学院把人民政协协商式监督纳入教育培训内容，培育党内干部听诤言的自觉和胸怀，培养党外人士敢监督的能力和风骨，为人民政协协商式监督营造良好的政治生态。把人民政协协商式监督理论研究纳入中国特色社会主义监督体系研究之中，拓展协商式监督理论研究的深度和广度，努力从理论上、整体上、根源上把协商式监督说清楚、说透彻。把人民政协协商式监督的宣传列入各级党委宣传部门工作计划，加大对协商式监督履职实践和效果的宣传力度，为政协委员积极参与监督、党政部门自觉接受监督营造良好的舆论环境。

2.发挥政协界别在人民政协协商式监督中的重要作用

“人民政协的界别，是由我国经济社会结构和统一战线内部结构所决定的政协委员的组织形式和类别划分。政协委员由界别协商推荐产生，按界别进行编组，作为界别群众的代表参加政协活动、履行委员职责”。人民政协协商式监督职能具有鲜明的界别特征，各民主党派、社会团体和各族各界人士以及特别邀请人士，主要通过界别来履行协商式监督的职能，这是当代中国各种政治力量有序政治参与的重要体现。人民政协的广泛代表性和巨大包容性，使得人民政协协商式监督有着巨大的界别主体优势，既能够提出专业性较强的监督建议，又能充分汇集本界别群众的利益诉求。

重视发挥界别在人民政协民主监督中的重要作用，就是充分运用人民政协在组织上有着广泛的代表性，在政治上有着最大的包容性的特点，使各界委员发挥各自专长，充分行使民主监督职能。李瑞环同志曾经指出，要“让政协委员在他们所属的界别里经常听取下边的意见和建议，并向全国政协反映各阶层群众的意见和建议”，这里指的就是包括政协监督在内的政协活动要充分发挥界别优势。同时，各界别的专项专业监督要紧紧围绕政协的整体监督工作展开，既突出界别特点，充分发挥界别在政协民主监督中的重要作用，又围绕中心、服务大局，充分发挥政协民主监督的整体优势。

人民政协协商式监督要发挥界别优势，就必须与界别协商、界别议政、界别视察、界别社情民意、界别提案等工作主动对接结合起来，尤其是在对与本界别密切相关的重大决策进行民主监督时，更要充分发挥界别监督的优势。政协委员要密切与界别群众之间的联系，增强界别意识和群众意识。各专委会在行使民主监督职能时，应充分考虑界别活动的性质和特点，有计划、有针对性地安排界别监督。这样既可以充分发挥界别委员的特长，也能促进民主监督更到位。

3.加大人民政协协商式监督主体的权益保障力度

建立健全委员知情权保障机制。各级党委政府要高度重视信息公开工作，通过报告会、研讨会、座谈会、专题讲座等形式，制度化地让政协委员能够及时准确了解实情、真情和详情；通过委托政协委员开展重大课题调研，邀请政协委员参加重大项目论证，使政协委员及时了解党委政府工作重点。这些举措都是政协委员有效进行民主监督的重要前提。

建立健全委员协商式监督平台建设机制。发挥政协协商式监督作用的关键，在于搭建有效平台。要创新政协全体会议、常委会议、专题协商会议组织方式，强化界别意见的集体表达；要健全专委会履职平台，政协委员通过专委会平台经常性地参加政协组织的各类会议、调研、协商、考察等活动；要完善界别召集人机制，为委员监督提供组织保障。

建立健全委员监督环境优化机制。加强对政协委员所在单位的考核，督促所在单位为政协委员开展监督提供便利条件。加强与党委、政府的联系，为政协委员开展监督活动提供支持。对于阻挠压制甚至打击报复政协委员履行民主监督职责的，依法追究责任，免除政协委员的后顾之忧。

（二）地位层面：进一步用足“体制保障、组织健全、位置超脱、客观权威”的话语权力

1.抓住人民政协协商式监督的重点、难点和关键点

政协协商式监督最大的权利是话语权，人民政协要履行好民主监督职能，必须充分利用政协作为“四大班子”之一的地位优势，聚焦党和国家中心工作，进一步抓住政协协商式监督重点、难点和关键点，排除部门利益干扰，对党和国家重大方针政策及重要决策部署的贯彻落实情况开展民主监督，以更加科学、有序、有效地发挥人民政协的话语权。

要做到重点调研、重点协商、重点活动的选题统一，把问题研究深透，使监督更有针对性。要细化政协民主监督领域和内容划分，建立监督事项清单，强化问题导向，找准困难、短板和薄弱环节，紧扣关键内容，精准聚焦发力，提高监督实效。政协委员要敢于讲真话、建诤言，及时反映真实情况，勇于提出意见建议，推动改革发展举措落到实处。要着力对党政部门落实人民政协协商式监督的情况进行监督。

2.健全人民政协协商式监督成果办理、督办和测评机制

习近平同志在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中强调指出，“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。” 人民政协民主监督要发挥应有的作用，必须从民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调等环节完善人民政协监督成果办理、督办和测评机制，保障人民政协民主监督成果的落实，有效激活人民政协民主监督的动力。

要建立健全人民政协民主监督成果办理机制。加强党委、政府、政协会商，统筹协调人民政协民主监督议题、工作安排等重要问题，对人民政协民主监督成果的办理，制定一套有效规范的办理制度。要建立健全人民政协民主监督成果的督办机制，切实将人民政协民主监督成果的办理工作纳入党委、政府督查工作的范畴，及时有效予以督办。政协自身也应加大对监督意见的督办力度，尤其是对重要的监督意见和监督成果，实行主要领导亲自牵头督办、公开问责。要建立健全人民政协民主监督成果的测评机制，各级政协在相关承办单位办复后，应组织专门力量对其办理情况进行深入调查核实，逐项检查验收，政协常委会议在充分听取承办单位办理情况报告和验收组检查验收报告的基础上，对其办理情况进行专项测评。在专项测评中，常委会组成人员超过三分之一投不满意票的，必须退回承办单位，要求其限期重办。

3.确保人民政协协商式监督有计划、有题目、有成效

监督有计划，是指人民政协要把民主监督作为年度工作安排重要内容，认真研究部署。重要的民主监督议题列入年度协商计划；一般的监督议题纳入年度工作要点。每一项监督任务都要明确工作目标、制定详细方案，规定完成时限。

民主监督有题目，是指加强和改进民主监督必须坚持问题导向，聚焦经济社会发展的重大问题和群众普遍关心的热点问题，精心选择监督议题，便于组织实施。

民主监督有成效，是指各级政协组织和政协委员要在深入基层开展调查研究上下功夫，提高发现问题、解决问题的能力，靠真知灼见以理服人，增强民主监督的话语权。

（三）渠道层面：进一步丰富“制度完善、程序规范、形式多样、便捷畅通”的平台载体

1.构建严密的操作性强的人民政协协商式监督程序

人民政协作为一个政治组织，履行民主监督职能不同于一般的社会监督，是依托政协这个平台，按照政协章程，通过一定的程序来实现的。政协民主监督程序明确按确定议题、组织活动、报送意见、办理意见等四个环节进行，并规定各个环节的具体操作内容，重点在加强人民政协协商式监督内部运行程序和约束性程序的制度化和规范化建设方面。

从总体上看，当前人民政协协商式监督的程序过于宽泛，缺少操作性措施，这就使包括情况了解、信息沟通、结果反馈在内的一系列关键环节得不到真正落实，政协协商式监督更多地停留于调查研究、听取汇报、大会发言、协商座谈、提出建议等表象层面，形式看上去热热闹闹，内在随机性、随意性、表面化、应付性较为明显。因此，构建严密的相互衔接的操作程序，将人民政协协商式监督权利转变为程序权力，并通过国家法律或制度予以明确，使其既相对超脱于实体权力，又可以在实体权力主体实施权力过程中进行程序性参与，使整个监督过程具有预见性和透明性。

加强人民政协民主监督内部运作程序的制度化和规范化建设，需要着力抓住以下几个环节：建立监督议题提出和确定机制，确定监督事项，明确监督职责分工；健全政协民主监督活动组织协调机制，就重大监督性议题召开监督性常委会议、监督性主席会议，使之成为履行民主监督职能的重要形式，规范监督性常委会议、监督性主席会议组织运行机制，把协商民主理念贯穿履行民主监督职能的全过程；创新民主监督意见的文本形式和报送方式，探索设立政协会议监督意见报告、视察监督报告、民主监督意见书等形式，对政协民主监督意见建议不仅报党委政府、相应部门，而且视情况报送中共纪委等监督机关；推动党委政府完善政协民主监督意见的办理机制，明确党政督查部门对政协民主监督意见办理情况的督查。从程序上细化这几个环节的操作流程和规则，明确时限，使政协民主监督活动环环相扣、高效运行。

2.探索更多的富有成效的人民政协协商式监督形式

《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》组合了5类监督形式，即会议监督、视察监督、提案监督、专项监督、其他形式监督。《意见》对创新人民政协协商式监督形式持开放态度，既采取列举方式明确了会议监督、视察监督、提案监督、专项监督这4类监督形式之外，又规定了“其他形式监督”，也就是鼓励各级人民政协可以结合本地工作实际，积极探索富有成效的更多类型的协商式监督形式。

各级人民政协在监督议题选择、监督线索征集、监督工作推进过程中，要广泛听取意见，创造条件，让尽可能多的社会各界人士能够参与到政协的协商式监督中来；要扩大开放度，增强包容度，提升透明度，集成运用不同种类的民主监督形式；要坚持监督形式与监督内容相匹配，同履行政治协商、参政议政职能相结合，真正融协商、监督、参与、合作于一体，寓监督于协商会议、视察、提案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息等政协日常活动之中。

3.协调人民政协协商式监督同其他监督形式的关系

在当代中国政治架构中，人民政协不是权力机关，仅仅依靠自身力量，作用较为有限。只有在深刻把握政协民主监督性质定位基础上，积极探索人民政协协商式监督同其他监督形式良性互动的机制，促进不同形式的监督职能最大限度地发挥作用，才能更好地增强监督合力、提升监督实效。

建立信息资源相互沟通和交流共享制度，加强政协与党委、政府、人大、司法机关、新闻媒体和社会各界的信息资源互相沟通，及时跟踪掌握社会热点问题动态。建立政协与党委、人大、政府、司法机关对口联系制度，及时互相通报监督工作进展情况及面临的主要问题。提升人民政协同新闻舆论机构的合作水平，完善人民政协与新闻舆论机构在社会舆情反馈、监督信息沟通、监督成果发布等方面的有效衔接机制，发挥新闻媒体在提升政协协商式监督实效中的作用。

虽然人民政协的民主监督不具有国家权力的性质，不具有法律约束力，但人民政协制度是我国的基本政治制度，参加政协的各党派团体和各界别人士具有广泛的代表性和社会性。这就使得人民政协便于联系和融合其他监督形式，实现彼此之间的互联互通，对于建构更加便捷畅通的政协监督平台，提高监督实效，有着更广阔的制度空间和社会空间。

（执笔：邢孟军）

参考文献：

陈惠丰，人民政协民主监督理论的新发展，中国政协理论研究，2017（03）；

老一代革命家论人民政协，中央文献出版社，1997，第260页；

中共中央关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见（2017年2月9日）；

姚俭建，人民政协民主监督的聚焦与整合：一种内在机制的分析，中国政协理论研究，2017（01）；

郭忠华、谢涵冰，可控的约束：人民政协民主监督的空间及其展望，岭南学刊，2017（03）； 

吉林、赵文芝，北京市政协民主监督职能建设研究，中央文献出版社，2017年，第20页；

吉林，发挥政协界别特色和优势为推进履职能力现代化建设提供有力保障，人民政协报，2014—07—18；

全国政协办公厅，李瑞环同志关于统一战线和人民政协工作的讲话选编，第196页；

习近平，在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话，人民日报，2014—09—22。