摘 要：人民政协作为“国家治理体系的重要组成部分”，在推进新时代“社会治理共同体”建设中责无旁贷。“三治融合”是构筑社会善治的“三脚架”。实现县级政协履职与“三治融合”的有效衔接，将成为推动政协协商与基层协商相衔接、同社会治理相结合的有力落脚点。本文以“三治”发源地桐乡市的政协实践探索为基础，通过挖掘政协协商与“三治融合”的内在契合点，研究县级政协助力县域基层社会治理现代化的有益路径。

党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面部署，特别是确立了“社会治理共同体”的新理念，提出要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。人民政协作为“国家治理体系的重要组成部分”“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”，在推进新时代“社会治理共同体”建设中责无旁贷。探索政协协商同社会治理相结合的新形式，已成为加强和改进政协工作的重要方面,也是我们必须回答的时代课题。在此过程中，作为最基层的政协组织，县级政协大量工作直面老百姓，同群众联系更直接、更广泛、更密切，在参与基层社会治理的实践中，更具天然优势，更有用武之地。

2017年10月，自治、法治、德治相结合的“三治融合”基层社会治理实践，被写入党的十九大报告，成为新时代“枫桥经验”的精髓、基层社会治理创新的发展方向。实现县级政协履职与“三治融合”的良性互动，将成为推动政协协商与基层协商相衔接、同社会治理相结合的一个有力落脚点。而桐乡市作为“三治融合”治理品牌的发源地，无疑是探索政协协商与“三治”模式衔接渠道及融合机制的良好试验田。本文以桐乡市政协的实践经验为基础，通过挖掘政协协商与“三治融合”的内在契合点，探索县级政协服务助力县域基层社会治理现代化的有益路径。

一、共契与互补：县级政协参与“三治”基层社会治理的基本逻辑

县级政协协商与“三治融合”治理模式，在内涵特征、价值目标上高度契合，在资源优势、作用机制上互为补充。只有厘清两者关系，找准契合点，才能使其相辅相成而相得益彰。

（一）价值共契

“三治融合”是在社会转型期基层矛盾多发、城乡社区治理过度行政化、百姓参与严重不足的大背景下，对基层社会治理作出的创新探索，通过构建“一约两会三团”的机制载体（即“村规民约”，“百姓议事会”“乡贤参事会”，“百事服务团”“法律服务团”“道德评判团”），推动基层治理理念由“大包大揽”向“协商共治”转变，治理格局由“单打独斗”向“协同推进”转变，治理方式由“自上而下”向“上下互动”转变，从而激活基层治理的“末梢神经”。其有别于传统治理的最大特征就是群众参与，最大的生命力也在于群众参与。特别是其中的“百姓议事会”“乡贤参事会”，就是发挥基层协商民主作用，让老百姓参与基层事务的决策、管理和监督。

不同于上级政协，县级政协在组成结构上，民主党派成员不多、界别设置少；在协商内容上，开展多党合作和政治协商较少，涉及“关键小事”“民生大事”的协商很多。这些特点为县级政协参与基层社会治理提供了最佳机遇。2019年，浙江省政协在全省各县（市、区）政协推进建设的“请你来协商”平台，更是一个为县级政协量身打造的协商于民、协商为民平台，符合县级政协的工作特点，探索了政协协商与基层协商互融共促的新途径，拉近了政协与群众的距离。因此，无论是“以人民为中心”的价值追求，“以协商促善治”的民主形式，还是扩大公众有序政治参与的治理目标，“三治融合”与县级政协协商都具有高度的一致性，均是推进县域治理现代化的有效路径和应有之义，在合作衔接上拥有充分的合理性与可能性。

（二）优势互补

一方面，“三治”模式迫切需要县级政协协商民主优质资源的补充。一是密集的智力优势。普通村（居）民个人的法治意识、道德水平、专业知识和诉求理性表达能力都存在一定局限性。县级政协委员是基层各行业、各领域的精英和代表，熟悉情况、贴近群众，既能从不同视角提出专业性强、有分量的建议，帮助解决城乡社区治理中出现的种种难题，又能有效发挥决策咨询、释疑解惑的重要作用。“通过政协的‘专业化’介入，能够切实提高基层协商民主的质量与实效。”二是超脱的站位优势。相较于基层党委、人大、政府，县级政协受部门和地区利益限制较小，站位超脱、包容性强，能够站在相对客观公正的立场看问题、分析问题，敢于讲真话、说实情，为倾听不同意见和不同声音营造民主氛围，并善于从广泛多元的利益诉求中求同存异、聚同化异，弥合阶层分歧、纾解社会矛盾、凝聚人心共识，在社会治理中起到“活血化瘀”的作用。三是畅通的渠道优势。县级政协组织“上连天线”“下接地气”，既是自上而下传递国家意志的重要渠道，又是自下而上表达社会民意的重要桥梁，在实践中逐渐形成了面对面协商、提案、社情民意信息等较为成熟的制度性、功能性渠道，是“基层群众意见建议最具广泛代表性、最集中、最易引起重视、最有组织性的‘大通道’”。县级政协通过参与“三治”治理，获取更为“原生态”的民情民意，让更多的百姓呼声第一时间得到部门回应，将更多的基层诉求引入政策制定的过程，为社会治理各项决策奠定广泛和真实的民意基础。

另一方面，参与“三治”治理有利于充分发挥县级政协作为专门协商机构的作用。一是有利于释放专门协商机构效能。“政协协商越往基层越弱化”是个老大难问题。参与“三治”基层治理，可以有效推动县级政协更加聚焦主责主业，将作为专门协商机构的职能、性质和定位更加鲜明地突出出来，发挥好其加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论武装各界代表人士的重要平台、化解矛盾凝聚共识的重要渠道的作用，努力将政协的制度优势转化为实实在在的社会治理效能。二是有利于打通委员履职“最后一公里”。当前，县一级政协协商平台向基层的延伸，基本仅到镇（街道）一级。“三治融合”作为基层社会治理的基础性工程，已实现对城乡各村（社区）横向到边、纵向到底的全覆盖。因此，参与“三治”基层治理，可以进一步延长政协工作手臂，拓展联系面，打通委员履职的“最后一公里”。三是有利于开创履职为民的工作新局面。县级政协直接面对基层，委员也大多来自基层，对基层社会发展最敏感，倾听百姓呼声最直接。参与“三治”治理，既可以使政协与百姓“面对面”、与民意“零距离”，从而更为精准地抓住民生领域重要问题献计出力，做到人民政协为人民，同时也有利于提升县级政协在基层群众中的影响力。

二、经验与问题：桐乡政协引入“三治”理念，推动协商平台向基层延伸的探索实践

（一）主要做法

近年来，桐乡市政协以“请你来协商”平台建设为着力点，引入“三治融合”理念，努力把推动政协协商向基层延伸作为充分发挥县级政协专门协商机构作用的重要抓手，取得了积极成果，受到了群众欢迎。

1.“请进来”：精选协商议题，无论是“既有住宅加装电梯”“文明创建大家谈”，还是“老年助餐点建设”“外卖行业食品安全监管”，都是城市发展、社会治理中的要事，更是事关群众切身利益、老百姓有话可说的大实事，群众参与热情高涨。邀请群众走进政协，与政府部门面对面；注重平等议事、引导理性沟通，让协商各方本着把好事办好、实事办实的目的集思广益。如“既有住宅加装电梯”协商，起初老百姓意见不一、部门工作推进有难度，经过对话协商，增进了理解、取得了谅解，最终达成了共识，推动了《桐乡市既有住宅加装电梯实施意见（试行）》的出台。

2.“走出去”：本着“哪里有利于问题解决就选择在哪里协商”的原则，积极探索“请你来协商”进农村、进社区、进企业。如“美丽乡村向美丽经济转化”议题，将会场搬到了石门镇桂花村，围坐在小河畔谈论“美丽经济”格外应景。结合“三治”理念，推动“请你来协商”平台向专委会、界别拓展，向基层延伸，精心打造“请你来协商·面对面/圆桌会/民生议事厅”等各类子平台，明确工作责任，制定协商计划，统一品牌标识，落实流程上墙，指导规范化运作。

3.“互联网+”：热情拥抱互联网，加快推进互联网与政协履职的深度融合，积极探索网络议政远程协商的新形式，促进“面对面”与“端对端”优势互补。如围绕文明市创建攻坚、综合施策畅通城市出行等议题，采取网络征求意见、场外现场连线、融媒体直播等方式协商，既扩大了协商的参与性和受益面，又增强了协商的时效度和影响力。迄今为止开展网络直播的6场活动，在线观看人次达到22.94 万、点赞数22.29万，留言评论1668条。

（二）存在问题

1.政协协商向基层延伸的组织不健全。2013年，桐乡市高桥镇率先开展“三治”探索，同一阶段高桥镇政协联络处成立，配备了专职主任（正科级）。基层协商民主与基层群众自治相通相似，高桥镇的“三治”试点很自然地由政协联络处主任负责部分相关工作，充分发挥了政协民主协商在基层社会治理的功能。但随着机构编制进一步规范，2017年换届后全市各镇街联络处（组）负责人由党委副书记兼任。乡镇党委副书记分管条线多、工作任务重，投入政协工作精力有限，而推动政协协商向基层延伸，从选题、宣传、调研到会务保障都需要付出大量工作，这一情况实际削弱了基层政协工作的组织领导力量。

2.政协委员在基层的力量较为薄弱。大部分政协委员工作和生活都在市区，镇（街道）的委员相对偏少且分布极不平衡。以桐乡市政协为例，目前共有政协委员263人，其中11个镇（街道）有委员124人，仅占总数的47.1%，委员最少的大麻镇仅有5名委员，难以单独开展活动。基层委员力量的薄弱，是推动政协协商参与乡镇社会治理的又一重要制约因素。

3.常态化制度规范与机制创新双重欠缺。桐乡市政协已印发的“请你来协商”制度着重于规范6次重要协商，对作为向基层延伸的重要载体的“X”协商，仍欠缺专门的操作规范、常态化的运作机制及科学有效的评价办法。另外，当前桐乡政协的已有实践实际上仅停留在协商平台向乡镇的延伸层面，在打破政协协商与基层协商的界限，真正促进二者的互融互促，建立政协协商资源有效嵌入“三治”治理的新机制方面，还有待做更进一步的大胆尝试。

三、嵌入与融合：提升县级政协协商与“三治融合”衔接有效性的路径设计

在新时代加快推进“社会治理共同体”建设的目标背景下，准确把握县级政协协商与“三治融合”基层治理模式的内在契合点，找到将“我有你没有、我能你不能”的政协制度优势转化为县域社会治理效能的最佳着力点和目标点，实现二者的有机融合、相互赋能，进而产生1+1＞2的效果，是推进基层治理体系和治理能力现代化路径的有益选择。

（一）推进组织体系下延

要强化县以下的镇街、村居政协组织建设。一是要在镇街建立政协派出机构。按照党的十八届三中全会“在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度”的要求，加强基层资源整合、功能对接、优势互补，推进政协组织体系下延，在乡镇设立政协联络处、联络组、联络室等形式载体，根据乡镇规模和委员数量，配备专职的正科或副科级的联络处（组、室）负责人，确定专职或兼职的工作联络员，并保障合法合规合理的职能定位，让政协工作在乡镇有人谋事、有人办事。二是要健全政协委员联系镇村制度。根据委员特长、个人意愿和村社特点，按照就近就便原则，丰富委员宣讲团、委员工作室、委员网格员等服务基层群众的新形式，建立稳定常态、全覆盖无盲区的政协委员联系村（社区）工作制度。着重开展委员组团（4-6人）服务联系2-3个相邻村（社区），鼓励有一定社会名望、热心公益的常务委员或委员骨干担任负责人，成立以其命名的委员工作室，设立委员接待日，执行轮值班制度。同时定期组织委员到联系村（社区），亮明身份，摸清村情民意，感知基层工作痛点难点，让群众常听到政协“声音”，看到政协“身影”。三是要搭建好乡镇“请你来协商”平台。重视镇（街道）“请你来协商·民生议事厅”建设，可依托各地“三治融合”馆、党群服务中心、农村文化礼堂、居家养老服务中心等群众“家门口”的空间场所，开辟协商阵地，实现村级资源功能的有效整合。鼓励镇街因地制宜，把协商会开到田间地头、农家院子、乡村文化园，让活动更接地气、更有活力、更受欢迎。

（二）推进履职重心下沉    

城乡社区是社会治理的基本单元。县级政协参与基层社会治理，履职重心应向城乡社区下沉。一方面要努力对接民需，刺激协商意愿。群众参与基层协商的动机，从根本上说是出于个人利益。如何满足其合理价值诉求，便是扩大群众参与、提升治理效能的基础性支点。因此，要注重选择切口小、关联广、与群众利益密切相关的议题开展协商，如在农村，要助力党委政府健全“三治融合”的乡村治理体系，着重协商协调土地承包流转、宅基地分配使用、基本公共服务均等化等村民反映强烈的问题，依托政协协商平台，更好地重视和回应村民的多样性需求，从而保障其政治参与的积极性和主动性。另一方面，要加深互融互促，创新协作机制。机制创新是协商民主生命力和作用力持续延展的基本要求。推进政协协商与基层协商互融互促，除了平台的向下延伸，还需要研究二者有效衔接的新机制。如可借鉴福建福州鼓楼区政协将在社区开展的“居民恳谈日”与联组“委员之家”活动有机结合创建“政协基层群众联系点”的做法，进一步探索“三治”中的“两会”载体与“民生议事厅”的紧密协作机制。如可联合创设“请你来协商·村民议事会”“委员乡贤参事会”等基层协商新品牌，整合双方优势资源，联合开展一系列有特色有亮点的活动，实现参与效度提升、多元主体协同、民生问题解决，不断扩大联合协商品牌的社会影响力，让基层协商民主深入人心。

（三）推进工作力量下移

政协委员“非官非民、亦官亦民”的特殊身份，在助力基层善治方面具备明显优势。要找准委员有效参与“三治融合”的补位渠道。一是让政协委员成为自治的协调者。当前，乡贤在基层社会治理中正发挥越来越重要的作用。如桐乡市屠甸镇荣星村的火炉浜以前是个露天垃圾场，但村里每次整治都有部分村民不配合，直到村委找了几位乡贤来“救场”。乡贤们不仅带头出资，还上门给村民做思想工作，带领村民通过自治手段协商决定改造方案，彻底改变了火炉浜的整体面貌，荣星村“乡贤参事会”也随之应运而生。要引导和鼓励政协委员加入乡贤参事会，以乡贤身份直接参与乡村治理，增强乡村协商意识、提升乡村协商水平。乡贤参事会应该成为政协协商与村级“三治”基层协商相融相促的有效平台和载体，县级政协要在这方面加强探索。二是让政协委员成为法治的支撑者。以协商自治的方式处置问题必须在法律框架下进行，并且仍有少数问题需要通过法律途径来解决。而无论是引导群众合法有序的利益表达，还是对无法调和的矛盾纠纷走司法途径，法律专业领域的政协委员均大有可为。要引导和鼓励法律界委员主动加入所在村（社区）的“法律服务团”，或在联系村（社区）设立政协委员法律援助点，还可组建政协委员公共法律服务专业指导团，定期下基层开展法律咨询、法律援助和普法宣传服务。在乡镇举办“请你来协商·民生议事厅”活动或村（社区）召开“百姓议事会”时，也可根据议题需要邀请法律界委员参加，对相关问题作出法律解释，依法保障基层群众的各项权益，防止矛盾激化和隐患升级。三是让政协委员成为德治的引领者。政协委员都是各条战线的精英分子，在本行业具有一定话语权，在社会上具有一定影响力，可根据村（社区）的需要，加入“道德评判团”，选聘为“道德观察员”，以第三方身份参与纠纷调处和道德评判。此外，政协委员在参加“民生议事厅”活动时，要扮演好召集人、催化剂、协调者的角色，坚持不调研不发言，讲有根据的话、有见地的话，成为群众信得过的人；在联系基层的过程中，要发挥自身优势，力所能及地为群众办好事解难事，要通过提案、社情民意广泛地问需于民、问计于民，成为群众可依靠的人。

（四）推进制度保障下倾

充分发挥县级政协参与“三治”社会治理创新的功能，需要不断推进制度建设更加成熟定型。一是要明确功能定位。根据中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》精神，明确县级政协参与基层治理的工作重心在于共谋城乡社区建设、补齐基层治理短板；明确“政协协商的社会冲突风险预防功能，重点在于搭建协商平台，拓宽利益表达渠道，促进公共决策参与和共识达成”。二是要建立长效机制。加快制定出台《关于推进“请你来协商”平台向镇（街道）延伸的实施意见》，确保乡镇“请你来协商”活动有制可循、有章可依，系统推进基层常态化民主协商。畅通“请你来协商”与“三治”基层治理联动互动的渠道，明确基层治理中可通过“请你来协商”平台协商的事项范围，提高“请你来协商”的针对性有效性。三是要用好监督利器。“协商民主本身是一个关联性的过程，它不仅是政治决策机制，同时也应该是政策纠错机制”，要让基层群众通过政协平台在党政决策之前协商建言，在决策执行过程中和实施之后开展监督批评。可实行“请你来监督”，构建“村（居）民+政协委员+党政部门”的联动监督机制，通过集中监督与分散监督相结合，推动协商成果的转化落实，让群众切实感受到党委政府的责任与担当，提升党政公信力。四是要健全考核评价。坚持实效导向，制定推动政协协商与基层协商有效衔接的质量评价标准，定期开展督查，并将结果作为政协年度考核的重要内容。完善委员履职积分考核办法，将委员联系村（社区）、参与基层社会治理作为重要考核项。五是要完善界别设置。适应社会结构变化，及时吸纳新社会阶层、群体的代表人士，尤其是让乡贤、新型农民带头人、农村电商引领者、美丽乡村示范户等基层能人志士，加入政协的大家庭，为政协组织注入新生力量，这将对县级政协参与“三治”治理起到积极作用。

四、守正与创新：推进县级政协协商与“三治融合”有效衔接必须处理好的五大关系

参与“三治”基层治理既是县级政协履行职能的重要载体和抓手，也是优化县域治理体系、提升基层治理效能的有效方法；既是理念的深化，又是实践的创新。要始终坚持“党政所需、群众所盼、政协所能”，将政协协商助力基层社会治理作为全面展示中国特色社会主义制度优越性重要窗口的一项重要内容，守正创新、有序推进。

（一）处理好党委领导和政协主动的关系。推动县级政协参与“三治”基层治理，既要坚持在同级党委领导下进行，及时向党委请示报告协商平台建设的重要事项和协商活动安排；又要充分发挥政协党组的领导核心作用，积极主动开展工作。政协党组是协商平台建设的主体，要切实担起政治责任，在协商议题的选择和计划制定上严格把关，坚持“有所为有所不为”，对不宜纳入协商的事项，坚决不能列为议题。主动请党政领导点题，主动向广大委员、各界群众征题，主动邀请党政领导、镇街及部门参加协商，主动向党委汇报协商活动开展及成果转化情况，确保政协协商在党委高度重视下开展推进。

（二）处理好建言资政和凝聚共识的关系。双向发力是地方政协的工作主旨。在推进基层协商民主过程中，既要高度重视组织委员通过协商、视察、调研等履职活动为基层发展建好言献好策，也要高度重视在协商中加强思想政治引领，引导群众正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，使协商过程成为理顺情绪、增进团结的过程，切实把党委政府的决策部署落实下去，把各方面智慧和力量凝聚起来。“对暂未达成共识的，要正面引导，做好解释工作，消除误解和敌意，条件成熟时可再次安排协商。”

（三）处理好统一规范和灵活创新的关系。省委关于“请你来协商”平台建设实施意见、省政协关于“请你来协商”平台建设实施办法，都对协商程序、原则、范围、频次及标识等进行了统一规范，县级政协必须认真贯彻落实。基层是创新的土壤，探索是创新的种子。在注重建章立制、规范运行的同时，还要鼓励探索、彰显特色。由于各地经济社会发展水平不同，社会阶层构成不同，自然资源禀赋不同，因而基层协商的重点也不尽相同。要尊重群众的首创精神，鼓励因地制宜探索实践，积极培育县级政协有效参与“三治”社会治理的示范点，创出品牌特色，激发基层协商民主的生机活力。

（四）处理好平台建设和能力提升的关系。没有台，戏没法唱；搭好台，就是为了戏唱得更精彩。要将提质增效贯穿协商平台打造的全过程和各方面，协商调研要在“专业、精准、深刻、管用”上下功夫，“协商主体要代表各方观点，协商过程要汇集民情民意、触摸民愿民心，协商效果要实实在在、掷地有声”。要重视委员队伍建设，强化为国履职、为民尽责的责任担当，避免“协商老面孔”“议政泛泛谈”，持续补足能力上的短板，提高协商艺术和技巧，树立协商理念和精神，着力打造一支跟得上趟、承得了重、成得了事的协商议政专业化队伍。

（五）处理好公众参与和公德培育的关系。协商民主拓宽了基层群众有序政治参与的渠道，降低了对信访维权等路径的依赖。但有序政治参与不是自私或狭隘的，它要求社区共同体中的个体培养公德、民主和责任意识，树立现代公民精神。政协协商参与“三治”治理，正是在“充分服务个体需求的基础上，引导个人利益通过理性方式来寻求彼此间的最大公约数，从而凝聚共识，转换为社会成员共同维护的公共利益”。因此，要将公民精神培育链接至基层协商民主中，唤起村（居）民的主人翁意识，逐渐由活动的“被动邀约者”转变为“主动加入者”，由“请你来协商”转变为“我要来协商”，共建共享全面小康社会。