内容摘要：基层社会治理是由多元主体共同参与的共治行为，包涵了广泛的政治、经济、社会主体。要提升社会治理的质量，就要建立具备开放包容性质的、能够吸纳主体进行政治参与的协商形式与机制。协商民主具有平台的开放性、协商主体的广泛性、协商机制的包容性与协商内容的公共性等独特优势，与基层社会治理的主体复合性和多元共治性要求高度契合。中央的大力支持是协商民主嵌入基层社会治理的重要动力，协商民主契合党在基层社会治理中的群众路线，协商民主能够与基层社会治理实现层级对接。
本文从发展基层协商民主助推基层治理出发，结合基层自治中的有关案例，剖析现阶段基层协商民主主体意识、程序设计、制度保障等方面问题与不足，提出在习近平新时代新思想指引下发展基层协商民主是新时代推进基层治理现代化的有效途径，尤其是从发挥人民政协作为专门协商机构作用方面来推进基层治理作出探索，提出应从政府、公众、社会、机制等方面进一步完善协商民主形式，统筹推进基层社会治理。
党的十九大报告中指出:“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史定位。”十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面全新的部署。新时代，社会治理在治理格局、治理体制和治理体系等诸多方面已经发生了巨大变化，既带来了前所未有的危机挑战，加大了社会治理的难度，同时也给加强和创新社会治理提供了启发和抓手。协商民主是基层治理的重要渠道和形式，在当前社会阶层结构多元化、利益多元化和思想认识多元化的社会态势下，对于化解矛盾、形成共识、凝聚合力，促进社会稳定与发展具有重要意义。发展基层协商民主，完善基层社会治理，是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。
一、新形势下协商民主嵌入基层社会治理的可行性
在新的社会背景下，基层社会治理实现创新发展，其关键在于政府、公民、社会三部分的协调互动参与。协商民主有着公开性、平等性、多元性、参与性等特点，可以有序引导多元主体参与协商，发挥着独特的功能优势。
（一）协商民主的平台多样性为促进基层治理不同主体的利益表达畅通了渠道
随着市场经济发展，社会各阶层结构发生深刻变革，各新旧阶层出于交替迭代，阶层间的利益诉求呈现多元化，而基层社会则成为了最具有分歧的领域。基层社会不同利益群体的多样化的利益诉求和维权，不断挑战着我国传统社会治理模式。为促进多元主体的利益表达，协商民主以多平台形式为不同层次利益诉求对象提供最公平、最明智的解决方案，以促进决策的公共利益最大化。在基层社会治理过程中，通过多样性的协商民主平台，支持基层群众的参与和多元利益表达，如城市和乡村中常见的社区议事会、党群议事会、村民评议会、网络协商等实践平台，对基层群众实现开放，基层群众可以根据自身诉求选取相应的协商场所，围绕议题内容提出自己的要求、主张、建议等，经过讨论达成共识，形成决策实施，帮助解决群众生活中的实际问题，保障公民权利。
（二）协商民主的参与广泛性奠定了基层治理更坚实的合法性基础
我国处于全面建成小康社会的关键期，面对各项日益复杂的社会问题，国家的决策应更能符合广大群众的迫切需要。党与人民的血肉联系始终坚持“一切为了群众，一切依靠群众”，基层协商民主则是为满足和维护群众的合法利益诉求为出发点的。协商民主决策则表现了最广泛主体的普遍认可结果，鼓励各阶层群体在参与过程中表达自己的想法，在沟通交流中衡量不同主体的差异化需求，再在共同价值取向上达成基本共识。这一决策结果更让人们信服，也更能保障基层治理的合法性。为扩大基层群众意见和建议的采纳广度，基层协商民主的主体有基层行政部门、基层群众、基层社会组织、基层社会私立机构等，更有利于发挥人民群众的集体智慧，奠定了基层治理的基础。
（三）协商民主的过程包容性能有效协调基层社会治理的多元利益冲突
基层社会是人员聚集最多、利益需求最为分化的地方，也更能产生各种矛盾。协商民主具有广泛的包容性，通过调和多元利益诉求的冲突，在相互尊重和妥协中达成一致决定、减少矛盾。参与主体是平等的、理性的，在面对批判性审视中能够修改自己的建议。基层社会创造的民主恳谈会、评议会、议事会等形式，均发挥了其对参与主体的包容性，均具有意见平等表达机会，让每位参与者提供了自由言论机会，同时鼓励思考和衡量不同观点，最终达成共识。协商民主的过程包容性有利于加强各方对共同问题的认识，在协商中以平衡多方利益，切实有效解决基层社会矛盾，建设形成和谐的治理环境，减少社会治理中的矛盾冲突现象。
（四）协商民主的程序规范性推进了基层治理有序政治参与
新时代，群众的政治参与诉求明显增强，关注群众的价值、权益和自由，以人民为中心，实现基层治理的有序政治参与，才能提高公共政策的回应力，才能推动基层治理现代化发展，保障群众的利益诉求，促进人的生活质量提高，激发发展潜能。协商民主重视程序规范性，能够维护和推动基层政治参与的有序性，从而强化表达群众内部利益诉求，避免表达渠道、方式的不合规而产生新的社会矛盾，减少基层社会的不和谐因素。“协商民主尊重程序，并把程序看作是决策获得合法性的规范性要求。”在已落实的协商实践经验中已然形成了一整套规范化程序，基层群众通过程序流程即可快速掌握协商内容和流程，并内化形成监督机制而加强对日常协商行为、协商结果的监督，形成共同遵守的行为标准。
二、常山县政协发展协商民主助推基层治理的探索实践
近年来，常山县政协大力推进基层协商民主建设，进一步重心下移、触角前移，积极探索协商民主助推基层治理的有效路径，选择联系的同弓乡同心村作为试点，按照协商于民、协商为民的要求，依托“周二无会日”载体，指导乡村开展了“民主协商议事会”活动。
（一）简况与起因
同心村位于常山县同弓乡东南方2公里处，距县城11公里。2013年由原山明、赤阳江2个村合并而成，现有10个村民小组，446户，1533人，党员55名，全村区域面积4.9平方公里。2019年村集体经营性收入16.8万元，农村居民可支配收入16276元。当前，同心村种植油茶4850余亩，马尼拉草坪1000余亩，创下480余万的经济产值；此外，积极引导村民发展二、三产业，鼓励发展“一村一品”、家庭农场、农村淘宝、乡村休闲旅游等特色产业。特别是同心村以“金钉子”党组织争创工程为载体，以“浙西廉政第一村”为奋斗目标，先后荣获浙江省农村基层党风廉政建设示范村、农村基层四星级党组织、衢州市美丽乡村“四级联创”精品村、常山县“五美”乡村、2019年党建治理大花园“先锋战队”称号。在推进村级事务蓬勃发展过程中，村两委越来越感觉到，群众的支持与参与是各项工作顺利推进的前提，必须充分调动广大群众参与村级管理与决策的积极性和主动性，广泛集中民智顺应民意，才能最大限度实现村级发展与群众利益相统一。
（二）做法与成效
按照“党建统领、支部塔台、群众主体、多方参与”的原则，由村党支部组织群众以协商方式解决关心关切的问题，探索推进以党建为引领、以协商民主为抓手、以“广集民智、顺应民意、凝心聚力”为目标的乡村治理新路径，在落实落细“三联工程”上迈出了坚实的步伐。特别是针对“谁来协商”、“在哪里协商”、“协商什么”、“怎么协商”、“协商后怎么办”等关键问题，分别探索设定具体的操作规范。一是明确谁来协商。依托乡村党的各级组织网络，层层搭建协调联动平台。乡级层面，成立基层协商民主工作推进小组，由乡党委组织委员任组长，负责抓好全乡基层协商民主工作的整体设计与谋划，协调解决村级层面难以处理或解决不了的问题。村一级，主要是成立由村党支部主导、村党组织负责人担任负责人的村协商议事机构。今年，首先在同心村开展试点工作，建立同心村协商民主议事会，负责村内各项协商工作的组织开展，成员主要包含村两委干部、党员群众代表、乡贤能人等。每次协商活动均由党支部牵头，以协商民主议事会为主体对本村内涉及公共利益的项目进行协商，并根据不同议题邀请相关利益代表、专家学者、第三方机构等共同参加。网格一级，主要是以网格支部为核心，深化党员联户工作，根据群众诉求随时组织相关村民开展协商活动。二是明确在哪里协商。主要以协商民主议事厅为主要阵地，并根据协商内容在农户庭院、项目现场等地开展协商。如围绕柿树广场规划建设组织开展的协商活动场地就安排在村文化广场，参加群众达到50余人。同时，借助村民微信群、QQ群等平台组织开展网络协商，充分听取在外乡贤和务工人员的意见建议。三是明确协商什么。主要是村党组织依托网格化管理体系，采取民情家访、楼院杂谈等方式，定期收集汇总群众各方面诉求，研究确定协商议题。对群众自发提出的议题，村党组织认真审核把关，保证协商方向不偏离；对涉及个体矛盾和两方纠纷的事项，由村党组织派专人负责协调，确有必要协商的，经过党组织会议研究同意后组织协商。围绕乡重点及中心工作和民生实事项目，制定乡级、村级、网格三级协商清单议事目录，找准问题症结、拓宽解决渠道、切实提升成效。四是明确怎么协商。确定协商议题后，由村党支部确定协商形式和程序，指定专人负责拟定协商方案、邀请协商主体等事宜。协商过程中，充分发挥协商民主议事会作用，确保组织签到、说明议题、介绍主体、宣读规则、组织讨论、形成结果、结果公示等环节到位，引导居民群众和利益相关方围绕议题、理性合法地表达诉求。如围绕与绿投公司村企合作，组织同心村群众开展了深入的协商，最终确定以绿投公司统一经营、群众合作入股、村集体兜底分红的形式进行建设，预计村集体每年收入将不少于24万元。五是明确协商后怎么办。基于协商达成村民共识，对协商确定的事项进行跟踪推进。如在全域土地综合整治、金色同弓田园综合体等重大项目推进中，抓住土地流转、坟墓搬迁等关键环节，多次组织村干部、村民代表、被征收户开展深入协商沟通，以倾听换理解、以交流赢支持，为项目的早日落地扫清障碍。目前，全乡共流转土地6000余亩，仅用36天迁移并火化坟墓1596穴。因为提前跟群众协商，项目建设实现“零信访、零障碍、零强制、零事故”。同心村通过党组织引领推动多元参与、促进协商共治，真正在基层营造有事多商量、遇事多商量、做事多商量的良好氛围。
（三）经验与启示
同心村开展民主协商议事会，是发展协商民主、推进基层治理的重要实践形式，从实践效果来看，可以得出以下一些启示：一要着力增强基层民主协商意识，鼓励参与协商。在具体协商实践中，注重引导基层养成协商的理念和习惯，坚持“自己的事情自己提、自己议、自己决、自己管、自己评”，实现协商意识的高度渗透，由“为民做主”、“做群众工作”逐步转变为“由民作主”、“由群众做工作”。通过搭建协商平台、开展协商对话，将群众普遍反映的问题转变为有效调动群众参与的“机会”，在协商实践中培养群众意识、提高参与能力，在协商解决问题过程中满足群众公共服务需求、提高参与热情，有效增强了基层群众对基层公共事务和村级事务的责任感和积极性。二要着力解决群众关心关切问题，提升乡村基层治理能力。围绕群众关心关注的热点难点问题，特别是将涉及面广、利益主体多、政策难以全面兼顾的公共事务和村民自治事务，组织各个层面广泛协商，通过协商达成共识、实现共为。三要着力强化党组织的核心引领作用，夯实了党的执政基础。在推进协商民主工作中，通过发挥党组织的政治优势、组织优势，整合区域内各类资源，搭建协商平台，推动了本村各类组织和群众参与协商治理。党组织全过程参与议题选择、组织协商、决策监督等协商每个环节，有效发挥了基层党组织把握方向、控制局面的作用，保证了协商结果与党的方针政策、决策部署相一致。基层党组织广泛收集群众意见，协调解决群众实际问题，在难题解决过程中，吸引群众、凝聚群众到党组织周围。群众对村干部更加信任，对本村的工作更加理解支持，党群关系更加密切。
三、县级政协发展协商民主推进基层社会治理的路径分析
在中国人民政治协商会议成立70周年大会上，习近平总书记首次明确了人民政协是国家治理体系的重要组成部分，对国家的治理现代化建设发挥着重要作用，具有中国民主政治特色。我国县级政协组织是最基层的政协组织，在基层社会治理体系中有着得天独厚的领导、组织、参与和实践的作用，发挥好县级政协在基层社会治理中的功用和角色是推进协商民主、促进基层社会治理的重要内容。
县级政协在履职实践中，需要以国家治理体系规划为指导，发挥人民政协独特优势和作用，切实推进基层有效治理，在促进经济社会高质量发展中彰显政协作为，提升政协影响。总结各地实践经验，作为基层协商主体，县级政协参与基层治理的空间主要是以下几个方面：
（一）搭建基层治理协商平台，畅通各方利益诉求。在全面建成小康社会的关键时期，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一时期的矛盾现状首先冲击的是基层群体，不断冲击着基层主体对自身利益诉求，促使他们参与到基层治理。这种利益诉求和参与治理的愿望，迫切需要一个表达的渠道。县级人民政协刚好可以成为畅通民意表达和各方利益诉求的一个有效渠道和平台，运用基层人民政协协商制度体系，落实基层群众的知情权、参与权、表达权、监督权。常山县政协充分依托浙江省首创的“请你来协商”平台，进一步重心下移，将协商平台触角深入乡村基层，例举的“同心村民主协商议事会制度”，就是常山县将政协协商平台向基层延伸的一个生动而成功的实例。
（二）寻求利益共同点，广泛凝聚共识增进和谐。现今社会利益格局日趋多元，仅仅依靠民主投票表决，难以形成科学、民主决策。习近平总书记指出，“我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好……要在基层群众中广泛商量。”县级人民政协在基层群众内容坚持遇事广泛商量，并在商量的过程中，营造一种和谐平等的政治生态环境，让持不同意见的利益相关者平等协商、求同存异，寻求利益共同点，既保证不同利益主体之间矛盾冲突的有效解决，又促进社会和谐。
（三）服务党委政府中心工作，促进基层科学决策。县级人民政协作为社会主义协商民主的重要形式，在党委政府重大决策形成过程中，要及时跟进，通过专题调研，发挥政协人才智库的优势，抓住基层治理关键问题，主动将政协协商与党委政府中心工作有效对接，制定具有前瞻性以及针对性的提议，形成决策上的科学化、合理化，协助党委政府做好政策评估上的方向把控。此外，县级人民政协应落实好党委政府所关注的治理问题，推动基层治理向科学、良性、有效方面发展，充分保证基层人民群众根本利益。近年来，常山县政协在安排年度协商、委员视察和民主监督计划时，涉及大民生的教育、卫生、交通、城市管理等方面占据了很大的比重，而且每年的协商计划，事先均与县委县政府充分对接沟通并联合下发，最大限度地保证了政协协商与党委政府中心工作相结合、与老百姓所思所盼相吻合，提升了政协协商的实效和影响力。
（四）参与基层协商民主和社会服务，拓宽政协履职平台。新时代，县级人民政协参与到基层协商民主和基层社会服务当中，为政协的智能履行开拓了新的空间。中央《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》提出：“鼓励各级人民政协根据形势发展，围绕党和国家中心工作，结合实际丰富协商内容，拓宽协商范围。”这使县级人民政协参与基层协商民主和基层社会服务有了根本遵循。县级人民政协团结联系各民主党派、社会团体，积极开展界别合作，以社会保障、基层教育、基层医疗、基层交通等为核心，开展社会服务，协助党委政府解决民生领域的热点难点问题。
