内容提要：人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。人民政协工作要聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结。当前，我国正处于一个历史交汇期的新时代，努力实现国家治理体系和治理能力现代化是当前全面深化改革的首要目标和任务。在这样重要的时期，如何充分发挥人民政协的制度优势及积极作用，推进国家治理体系和治理能力现代化进程，无疑是摆在当前人民政协面前的一大重要课题。

中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。与这种国体相适应的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这也是我国的基本政治制度之一。这一制度的诞生，开启了新中国的成立，并伴随着新中国的诞生，在中国社会的社会主义建设和改革开放的各个历史时期都充分发挥了其特殊的贡献和作用。

党的十九大报告指出：人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。人民政协工作要聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结。

在2019年9月20日举行的中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上，习近平强调：新时代加强和改进人民政协工作，要把坚持和发展中国特色社会主义作为巩固共同思想政治基础的主轴，把服务实现“两个一百年”奋斗目标作为工作主线，把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节，坚持团结和民主两大主题，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识，把人民政协制度坚持好、把人民政协事业发展好，担负起把党中央决策部署和对人民政协工作要求落实下去、把海内外中华儿女智慧和力量凝聚起来的政治责任，为决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国作出贡献。

当前，我国正处于一个历史交汇期的新时代，努力实现国家治理体系和治理能力现代化是当前全面深化改革的首要目标和任务。在这样重要的时期，如何充分发挥人民政协的制度优势及积极作用，推进国家治理体系和治理能力现代化进程，无疑是摆在当前人民政协面前的一大重要课题。

一、中国人民政治协商制度的形成

中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。中国人民政治协商会议，是中国各族人民经过长期的革命斗争，在新中国成立前夕，由中国共产党和各民主党派、无党派民主人士、各人民团体、各界爱国人士共同创立的。它根据中国共产党同各民主党派和无党派民主人士“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，对国家大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥参政议政、民主监督的作用。它是在中国共产党的领导下，以人民当家做主的执政理念为基础形成和发展起来的。

（一）“旧政协”的形成和解体

99年前的1921年,作为人阶级政党的中国共产党一经诞生,就在革命过程中积极探索与 其他阶级、政党的联合。在随后的历史发展中，共产党顺应时代潮流主动与国民党进行两次 合作，但都以国民党消灭共产党的执念而向共产党挥起屠刀结束。然而，中国共产党联合其他阶级、政党，凝聚人心民意的愿望与探索一直没有变。

中国共产党的民主联合政府思想主要形成并公开提出于抗日战争时期，实践并成功于解放战争时期。

 1935年8月1日，中共中央发布 《为抗日救国告全体同胞书》，提出愿与中国一切愿意参加抗日救国事业的各党派、各团体和个人，共同成立中国统一的国民政府的主张，民主联合政府思想开始萌芽。1936年8月25日，中共中央发布 《中国共产党致中国国民党书》，提议召集全国人民普选出来的国民大会，建立真正的民主共和国，联合政府有了雏形。在和平解决西安事变中，中共中央根据国共合作的迫切性和现实性，提出了改组政府的主张，要求改国民党一党专政的独裁政府为民主联合政府，受到社会各界和各民主党派的欢迎。

1944年9月15日，林伯渠代表中共在国民参政会上正式提出废除国民党一党专政，建立由各抗日党派、各抗日军队、各地方政府、各抗日民众团体组成的民主联合政府主张。9月 7 日，《新华日报》全文刊登林伯渠的报告。随后，中共又以书面形式向国民党当局提出成立民主联合政府的方案。10月10日，周恩来在延安发表《如何解决》的演讲，进一步阐明成立民主联合政府的具体步骤和方法。1945年4月，毛泽东在中共七大报告 《论联合政府》中，对民主联合政府做了系统全面的阐释，并指出民主联合政府是抗日民族统一战线在政权上的最高形式，是全国人民的呼声和要求。抗战胜利后，国共双方在重庆进行和平谈判，中共本着和平、民主、团结的宗旨，表示承认国民党的法统，并承诺不提成立联合政府。在旧政协会议上，中共联合政府的政治主张虽然没有明确提及，但联合政府的事实却在大会通过的宪法草案中被承认下来，周恩来曾对此指出:“政协路线就是毛泽东同志 《论联合政府》的路线。”

1946年1月10日，政治协商会议在重庆召开，参加这次会议的有中国国民党、中国共产党、中国民主同盟、中国青年党和社会贤达五个方面。同年11月，国民党撕毁政治协商会议决议，单方面宣布召开“国民大会”，遂使政治协商会议即旧政协解体。

（二）“新政协”的形成和发展

西柏坡时期，是新政协的发起和前期筹备阶段。1947年5月中央工委到达西柏坡，1948 年4月中共中央、中央工委、中央后委汇合于西柏坡，1948年5月毛泽东抵达西柏坡，1949 年3月中共中央离开西柏坡。西柏坡历史地成为中国共产党最后一个农村指挥所，新中国从这里走来，这一历史时期，学术界习惯称之为西柏坡时期。西柏坡时期，是新政协的发起和前期筹备阶段。在中共中央领导下，中共与各民主党派、人民团体和无党派民主人士人携手合作，为人民政协成立做了大量准备工作，为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立奠定了重要基础。

1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”国际劳动节的口号。“五一口号”全文共 23 条、1400 余字，全面阐述了中国共产党关于政治、军事、政权、统一战线、解放区经济、国统区民主运动等方面的政策和主张。毛泽东修改初稿时在第5条加上了“各民主党派，各人民团体，各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。虽然只有短短的51个字，但却清晰地勾画出了建立新中国“两步走”路线图，即:先召开政治协商会议，讨论如何召集全国人民代表大会; 再正式召开全国人民代表大会，成立民主联合政府。

1949年1月30日，北平宣布和平解放。6月15日，新政治协商会议筹备会在北平开幕，参加会议的有23个单位的代表共134人。9月17日，新政治协商会议筹备会第二次全体会议正式决定将新政治协商会议定名为“中国人民政治协商会议”。

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平隆重举行，宣告中国人民政治协商会议正式成立。参加会议的有46个单位的代表共662人。会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》这三个为新中国奠基的历史性文件。会议还通过了关于国旗、国歌、首都、纪年等决议，选举了中国人民政治协商会议第一届全国委员会的委员。中国人民政治协商会议在当时还不具备召开普选的全国人民代表大会的条件下，肩负起执行全国人民代表大会职权的重任，完成了建立新中国的历史使命，揭开了新中国历史的第一页。

1954年9月，全国人民代表大会第一次会议在北京召开。会议通过并公布了《中华人民共和国宪法》。至此，作为代行全国人民代表大会职权的第一届中国人民政治协商会议，以圆满完成其历史使命而载入史册。全国人民代表大会召开后，人民政协作为中国共产党领导的人民民主统一战线的组织继续存在。在国家政治生活和社会生活以及对外友好交往活动中继续发挥多党合作和政治协商的作用，为推动社会主义革命和建设事业的发展作出了重要贡献。

《中华人民共和国宪法》规定：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。中国人民政治协商会议是中国共产党领导下，由中国共产党、八个民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界的代表，台湾同胞、港澳同胞和归国侨胞的代表，以及特别邀请的人士组成，具有广泛的社会基础。

中国人民政治协商会议根据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。人民政协的主要职能是政治协商和民主监督，组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。中国人民政治协商会议的一切活动以《中华人民共和国宪法》为根本准则。

二、中国人民政治协商制度在不同历史时期发挥的作用

（一）中国共产党成立之初，协商萌芽吸引有志青年

这个时期的中国共产党的领导人就具有了多党合作的意识。这也是受孙中山的西方民主制度的影响，或者说是马克思主义中国化的早期萌芽。受这种意识的影响，初期就有合作意念，但还不是很明显。在这样的意识支持下，吸引了许多有志青年，为中国共产党的迅速壮大提供了有利条件。

（二）抗日战争时期，联合国民党共同抗日

  这时期是中国共产党的多党合作，成立民主联合政府公然提出阶段。并两次与国民党展开合作，虽然最终因国民党的撕毁协议告终，但共产党的主张受到其他民主党派的认同和支持，同时也吸引了国统区的有志青年纷纷前往延安，还吸引爱国华侨前往延安，为建立抗日联盟打下了基础，并最终取得了抗日战争的胜利。

（三）西柏坡时期，共谋建国大事

 1947年5月至1949年3月的西柏坡时期，在中共中央领导下，中国共产党与各民主党派、人民团体和无党派民主人士人携手合作，为人民政协成立做了大量准备工作，为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立奠定了重要基础。同时也为人民政协的第一次会议作了充分的准备，为新中国的成立之大事出谋划策。

在中共中央领导下，毛泽东、周恩来等中央领导人亲自指挥，中央统战部等部门，华北局、东北局、上海局、香港分局等党组织，围绕召开新政协做了大量筹备工作。各民主党派、人民团体、无党派民主人士冲破国民党封锁，奔赴解放区，与中国共产党肝胆相照，开展多党合作，广泛政治协商，为新政协筹备做出了重要贡献。整个新政协筹备工作持续了 17 个月，而其中的 11 个月是在西柏坡时期进行的。西柏坡时期，是新政协的发起和前期筹备阶段，各项准备工作都具有开创性的，为人民政协的诞生奠定了重要基础。

（四）新中国成立初，勇担使命开拓新境界

不可否认,新中国成立之初，中共领袖的个人威望、风范在团结各民主党派人士合作 共事中发挥了熏要作用。据民革领导人朱学范回忆:“当时,李济深、何香凝、程潜、张治中 等民革领导人,甚至一些中委、团委,都是‘通 天’干部,他们都可以直接找周总理,甚至毛主席等中共领导人反映情况,交换意见。而且李维汉等统战部领导同志经常去看望他们并征求意见,周总理有时也到他们家中去。”中国共产党的领导人多多党合作的重视，多党合作和 政治协商制度如何发展成为一 重大政治选择。毛泽东在 《论十大关系》 的讲话中指出:“究竟是一个党好，还是几个党好? 现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来 也可以如此，就是长期共存，互相监督。”对于民主党派，毛泽东指出:“尽可能把他们的积极性调动起来为社会主义服务。”“长期共存、互相监督”方针的提出，极大地鼓舞并调动了各民主党派人士参加社会主义建设的热情，也使得社会主义建设取得了极大的成就。

（五）改革开放以来，砥砺前行迈向新时代

十一届三中全会以后，经过拨乱反正，在1982年1月的全国统战工作会议上，胡耀邦代表中央对民主党派和共产党的关系作出了“肝胆相照、荣辱与共”的新判断，八字方针正式成为十六字方针，加强同各民主党派、无党派民主人士和一切爱国的党外朋友们的合作。为加快改革开放步伐及高质量发展献计献策，推进党的改革开放事业有序进行。

三、发挥人民政协在国家治理体系现代化的制度优势的桐乡实践与困难问题

1、2019年取得的成就。桐乡市政协在中共桐乡市委的坚强领导下，团结带领政协各参加单位和全体政协委员，深入贯彻中共十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，紧紧围绕市第十四届党代会第三次会议的决策部署，高擎团结民主大旗，以“提升党建水平、提升委员能力、提升履职质量”主题实践活动为抓手，主要干成了以下几件事：一是全面加强政协系统党的建设，牢牢把握正确政治方向；二是完善以全体会议为龙头，以专题议政性常委会议、“请你来协商”专题协商会议等为重点的协商议政格局，推动协商民主广泛多层制度化发展；三是扎实开展“城乡生活垃圾分类处理”专项民主监督，发挥好政协“钉钉子”抓落实的重要一锤作用；四是充分彰显团结联谊功能，不断巩固团结奋斗的共同思想政治基础；五是坚持优化服务与强化管理并重，切实提升全体政协委员的履职能力和履职实效；六是打造过硬履职队伍，为推动桐乡高质量发展贡献智慧和力量，谱写了我市人民政协事业发展的新篇章。

以抓提案工作促委员参政议政。提案是政协委员参政议政的重要载体之一。开展提案办理“回头看”工作,是健全和完善提案办理制度的有效途径,是促进党政机关更好地办理提案的重要方式,是推进提案办理工作制度化、规范化、程序化和科学化,进一步提高提案办理实效的重要抓手。近几年来，桐乡市政协着力推动提案“回头看”，提高提案办理质量。

2017年以来，广大政协委员和政协各参加单位，积极运用提案形式参政议政，建言献策，共以提案形式提出的意见建议953件，经严格审查，立案提案802件。

近三年桐乡市政协提案办理落实情况统计表

从落实统计情况看，近年来委员运用提案履职的积极性不断提高，提案的数量逐年提升，落实率基本保持稳定。从部分落实和尚未落实提案的内容来看，涉及经济社会发展的各个方面，其中以经济类、城建类、交通类及社会类的提案较多，一定程度体现了广大政协委员对这些方面的关注度。通过对近三年部分落实提案中反复出现的提案进行初步统计，三年来委员提案反复提及的关注点有40多个，其中三年连续提及的关注点有12个，主要集中在传统产业转型升级、旧城改造、停车难、垃圾分类等等，涉及面较广。这些提案大多是党政关注、委员关心、群众期盼解决的问题。

提案的落实率偏低。从近三年尚未落实的9件提案来看，大多涉及社会民生。其中7件因要素条件限制，或政策原因，造成当年难以落实，目前依然难以解决。如：建造立体停车场的提案，由于受规划和土地、空间等影响，实施条件尚不成熟；将牙齿治疗纳入医保的提案，因上级政策未列入，地方难有突破；等等。究其原因，主要有以下几点：

一是适度超前没有把握准，实施起来难度大。有些提案所提建议、意见过于超前，实施的条件不成熟，承办单位尽管采纳了提案者的建议，列入计划逐步解决，但全部落实尚待时日。如：关于地下空间开发和使用的问题。对于大多数县级城市而言，仍处于起步阶段，面临着建设发展有需求但规划不系统的问题。有些提案政府已经在逐步推进中，但与发展的需求和群众的呼声还有差距。如：建设立体停车场、老旧小区安装电梯等提案，提案方向正确，民意呼声强烈，部门也积极争取，但上级部门指导性政策意见往往出台滞后或操作性不强，难于落地。

二是持续性较强，期望值不断升高。随着城市建设的深入推进，群众对生产生活的要求和期待越来越高。一条乌镇大道就让委员们持续关注了多年，提案的关注点从规划、建设、贯通到互联网产业带的规划、延伸到“大湾区”建设，不断转换，持续升级。承办单位认为提案有其合理性，但解决问题需要时间。再如优化调整公交站点和线路的提案，是方便市民出行的需要。作为承办部门则需要综合考量出行需求量、路线设计、经济效益和社会效益平衡等问题，再进行统一的规划设计，未必能满足所有的需求。

三是综合性较强，解决难度大。如交通拥堵、停车难的提案一直是委员关注的热点，也是城市建设管理的痛点，涉及交通、建设、公安、综合执法局等多个建设管理部门和多个开发主体，也需要全体交通参与者共同配合，综合施策、统筹协调，解决落实需要极大的耐心。

四是部门职责分散不清晰，答复难度大。对群众关心的难点问题，因为长期得不到解决，委员们就年年提。同样一个问题，一人多次提或是多人同时提。提案分析存在的问题有理有据，提出的意见、建议具有针对性、合理性，想给提案者一个圆满的答复却有一定的难度。如：关于犬类管理的问题，宠物狗、流浪狗、疯狗分别涉及农经、综合执法局、公安等多部门，连续提了多年，但因地市级层面的立法工作之前一直未完成，管理主体不明确，工作机制不健全，“被承办”单位的执法主体资格无法定依据，主动落实的积极性不高，办理起来难度大。

五是委员提案质量不高，操作性不强。提案质量是提案工作的生命，质量的高低，决定着提案本身的价值。在历年的提案中还是或多或少存在一些质量问题。一是情况不熟悉，操作性不强。部分提案由于没有提前进行深入的调研，反映问题笼统，提出建议空泛，缺乏操作性。二是一案多事，难以确定主办单位。个别提案所提问题多而散、牵涉面广，一件提案中同时反映若干件事和提若干个不相关方面的建议，涉及多个承办单位，导致难以确定提案主办单位和协办单位。

六是办理机制还有待进一步完善。按照提案办理的惯例，当年提交的提案必须在当年办理结束，这种做法既有有利的一面，也存在一些弊端。表现在实际操作层面，有些提案提出的问题，客观上难以在当年办理落实，往往有些高质量提案的办理条件可能要在以后几年才会逐渐成熟，如果单纯强调当年办结，办理效果往往会大打折扣。有的委员由于看不到自己提案的落实成效，往往失去信心，挫伤撰写提案的积极性。有些承办部门因为当年提案必须当年办结，往往会出现应付的现象，对提出的问题“一答了之”，得不到很好的落实，提案的实际作用没有最大限度地放大。在办理机制上，尽管先后建立了领办、督办、民主评议、考核评比和承办部门与提案委员“两见面、两答复”等制度，但还是缺失跨年度提案跟踪督办的措施和办法，提督办三方经常有效沟通和信息反馈机制尚待建立。

四、发挥人民政协在国家治理体系现代化的制度优势的思路对策  

　习近平总书记强调，“70年的实践证明，人民政协制度具有多方面的独特优势。实现民主政治的形式是丰富多彩的，不能拘泥于刻板的模式。实践充分证明，中国式民主在中国行得通、很管用。新形势下，我们必须把人民政协制度坚持好、把人民政协事业发展好，增强开展统一战线工作的责任担当，把更多的人团结在党的周围。”“当今世界正在经历百年未有之大变局，实现中华民族伟大复兴正处于关键时期。越是接近目标，越是形势复杂，越是任务艰巨，越要发挥中国共产党领导的政治优势和中国特色社会主义的制度优势，把各方面智慧和力量凝聚起来，形成海内外中华儿女心往一处想、劲往一处使的强大合力。”那么，我们应该充分发挥政协的制度优势，跟全党一起带领中国人民实现中华民族伟大复兴。

1、发挥协商平台优势

新时代我国的主要矛盾是人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在公共服务和民生领域,通常表现为群众需求有余而政府供给不足。这些诉求有即期的、中期的，也有远期的;有共性需求,也有个性需求;有的是现实合理的可以满足,有的是超越历史阶段的，一时难以满足。而政府创造的供给总是相对有限的，供求之间存在“缺口”是必然的。这就要求党和政府在准确把握发展阶段基础上，不断提高决策治理能力，既能以有限的资源创造出更多有效的供给，最大程度地满足群众合理的、即期的需求，提高题提案委的办案率，同时也要合理引导群众预期,防止吊高胃口、不切实际。

在推进国家治理现代化进程中，人民政协要积极搭建联结需求和供给双方的协商平台，一方面引导群众理性有序表达诉求，另一方面协助党和政府化解各类难题,在沟通黏合、良性互动中解疑释惑、达成共识,促进有限供给和无限需求的客观矛盾转化为有效供给和有序需求的动态平衡。涉及群众利益的大量工作是在基层，国家治理的重点和难点也是在基层。因此,政协工作也应更多关注基层治理，尤其是县级政协，直接面对基层群众，更应该在参与基层治理中积极发挥优势。

2、发挥政协制度优势

人民政协作为具有鲜明中国特色的制度安排,从其诞生之日起,就植根了一个核心取向，即团结和吸纳执政党系统和国家权力系统之外的政治力量和社会力量,扩大党执政的政治基础和国家权力的社会基础。这一核心取向,既符合政党政治逻辑,也符合国家治理逻辑。现代国家治理的重要特征是公共治理的法治化、公共权力运行的规范化和人民民主的健全化,实现“管理”向“治理”和“善治”的转变,从而体现依法有序、公平正义、民主开放的现代政治文明价值特征。

在推进国家治理现代化进程中,人民政协要不断完善协商民主制度体系，开展多领域的协商实践，使群众在日常政治生活中有广泛持续深入参与的机会和渠道，畅通人民群众民主参与的渠道，彰显国家治理的制度效能。在党中央的重视和推动下，全国政协及地方各级政协构建了多层次的协商体系,开展了常态化的协商实践,协商范围之广、密度之大、参与之众前所未有,有力推动了国家治理现代化,生动体现了“有事好商量、众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛”。

3、发挥党的领导优势

党的领导是中国特色社会主义的最本质特征和最大优势,也是人民政协事业发展和参与国家治理的根本政治保障。全面加强政协系统党的建设,强化人民政协参与国家治理的政治保障。首先，要全面加强党的领导。在人民政协，中国共产党同各党派团体、各族各界人士是一个政治共同体,要共同落实党对人民政协的领导和对政协工作的要求，必须有健全的体制机制保障。其次，要全面加强政治引领。凝练提出维护核心、围绕中心、凝聚人心的“三心”理念，,就是要提高政治站位,提振精神区位，加强政治引领,引导广大委员树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，自觉做到“两个坚决维护”，固守住政治底线的圆心，筑牢团结奋斗的共同思想政治基础。再次，要全面加强融合发展。与党政工作系统相比，政协中的党员委员是少数，迫切需要建立发挥党员委员作用的有效机制，探索在界别中加强党的建设和党的工作，推进党的组织优势与专委会工作优势、界别结构优势深度融合。