发布日期：2016年04月21日 来源：联谊报 作者： 字号：[
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2015年，我省出台了《关于深化行政执法体制改革推进综合行政执法的意见》，以推动行政执法重心下移、优化执法力量配置、全面推进城乡统筹的综合行政执法。但从基层实践来看，特别是乡镇行政执法领域仍存在有责无权、有权无力等问题，行政不作为、乱作为情况时有发生，所引发的信访、复议、诉讼案件呈上升趋势，严重损害了党和政府的形象，亟待引起重视。
问题
权责不统一，乡镇有责无权，看得到但管不到。乡镇作为基层政府，肩负众多的社会事务管理重任，但仅有少数法律法规授予乡镇行政处罚权，其余均只赋予行政管理职能。根据属地管理原则，乡镇往往是各项社会事务管理的直接责任人。执法权力与责任的不统一，常常使乡镇陷入有责无权、看得到管不到的尴尬境地，既造成实际执法困境，又加大了履职风险，出现有限权力、无限责任的情况。
执法力量薄弱，乡镇有权无力，管得到管不好。一是执法人员数量不足。虽然各乡镇从事与执法相关的工作人员不少，但由于分工等原因，具体到各条线，往往只有1~2名专职干部，力量严重不足。二是行政执法能力不强。乡镇干部中具有本科以上学历的不多，其中法律专业背景的更为稀少，加上专业培训少，乡镇执法人员大多缺少对法律知识、执法程序、执法规定等的系统认知，行政执法能力不强。同时，由于农村特殊的工作环境，执法过程中容易受到人情等因素影响。三是后勤保障及法制监督不到位。乡镇不但缺少执法装备、执法车辆等基础设备保障，还缺少专门的法律人才对案件合法性审核把关等内部法制监督保障。
无证执法情况突出，执法合法性受质疑。根据行政执法人员资格准入的规定，申领执法证工作人员编制所在单位不具备执法职能的，一律不得申领，而乡镇普遍存在混编混岗现象，如农业综合服务中心和社会事业服务中心不具有行政执法职能，但其工作人员大多实际承担综合执法工作，导致无证执法情况突出。同时，乡镇执法证考试通过率相对较低，以2014~2015年行政执法证考试为例，相对于部门90%以上的通过率，乡镇的通过率平均只有60%，个别乡镇仅为20%。
部门指导缺失，行政执法行为不规范。乡镇长期以来“摆平就是水平”的观念，使得行政执法比较随意，加上缺乏业务部门的专业指导，重实体、轻程序问题较为突出。如在“三改一拆”等重点中心工作推进中，杭州、宁波等地已有不少基层政府败诉案例，而导致败诉的原因多为在实施强制拆除行为时未履行催告、听取陈述申辩、强制决定等法定程序。
对策
目前，乡镇行政执法赋权除“立法授权”模式外，主要有“乡镇相对集中综合执法”和“部门行政执法延伸”两种模式，前者执行主体是乡镇，后者是行政执法部门的派出机构，但执行效果并不理想。为此建议，深入融合两种模式，寻找契合点，创新乡镇综合执法工作。
乡镇执法与机构延伸相结合，建立属地负责的综合执法机制。按照“属地政府总负责，所需权力再集中，垂管站所强力量”的原则，由各乡镇负责建立辖区综合执法机制。一是梳理权力责任边界。根据法律、法规关于职权的规定，梳理各乡镇与相关职能部门的权责边界，明确乡镇在哪些领域拥有法定的主体资格，哪些领域仅需要配合协助，选出其中有责无权却与群众紧密相关，由乡镇实施更为高效便捷的执法权。二是开展乡镇集中执法。学习借鉴天津市的街道综合执法办法，对确需乡镇集中行使的执法权，根据《行政处罚法》第十六条规定，经省政府同意后由乡镇集中实施。三是强化业务部门后续管理责任。要求部门定期开展对乡镇执法人员的集中培训，严格指导具体执法案件的办理，审核案件合法合理性，全程参与办理重大疑难案件等。四是建立属地联合执法长效机制。以基层综合执法站所为基础，整合现有执法力量，建立市综合执法部门的派出机构，负责其他非乡镇集中执行领域的执法。同时，按照属地管理原则，乡镇负责探索建立与辖区垂管基层站所的联合执法机制，做好协调配合，形成执法合力。
加强乡镇执法能力建设，区别组建乡镇综合执法队伍。一是有差异地组建综合执法队伍。对于较大集镇，可整合内部现有执法力量，单独成立综合执法队伍。对于规模较小、且相邻的乡镇，可组建区域综合执法队伍，实现执法人员共享。队伍组建时，可从相关业务部门中选调优秀业务骨干充实执法力量。二是强化执法人员统一管理。定期开展对执法人员的法律知识和专业执法技能的培训，统一组织参加全省行政执法证的考试，取得执法资格后方可上岗。针对辖区内人情案的情况，可适时开展乡镇、片区之间的交叉执法。
完善综合执法考核激励机制，做好法制及后勤保障。加大对乡镇法治政府建设（依法行政）工作的考核力度，建立法制审核制度，强化对综合执法的监督，并将其纳入目标责任制考核。同时，落实后勤保障，配备执法记录仪、便携式打印机等执法装备，保障执法用车。出台乡镇综合执法激励机制，对优秀的执法人员在干部任用、提拔升迁等方面适度倾斜，提高工作积极性和主动性。
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